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试论具体行政行为超越职权的表现形式 |
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文/陈?尔 何玮 |
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《行政诉讼法》第五十四条第[二]项规定：具体行政行为超越职权，应当判决撤销。所谓超越职权，是指行政机关及其工作人员在作出具体行政行为时，行使了法律、法规没有授予其的职权或超出了法律、法规授予其的职权范围。在审判实践中，被诉具体行政行为因超越职权而被判决撤销或被判决确认违法的较为常见。本文试就具体行政行为超越职权的表现形式略陈管见。
一、超越部门管辖权
超越部门管辖权，是指被诉具体行政行为违反了行政机关的分工职责，行使了本不该由其行使的其他部门的权力。从审判实践中反映的情况看，行政机关超越部门管辖权主要有以下两方面：
1、越权行使其他行政部门的管理职权。
越权行使其他行政部门的管理职权，即行政机关对不属其管辖范围内的事项行使职权，这在审判实践中比较常见。
2、越权行使司法权
越权行使司法权，是指行政主体行使了法律授予人民法院行使的审判权和强制执行权、人民检察院行使的检察权和公安机关、安全机关的刑事侦查权。实践中，行政机关越权行使人民法院的强制执行权较为普遍。如个体运输户秦某拖欠养路费2万元，某县交通局在催缴无果后，令秦某补交拖欠的养路费2万元并处以罚款4万元；同时将秦某的一辆汽车扣留，抵缴其拖欠的2万元养路费和罚款4万元。而依法某县变通局并没有强制执行的权利，故其扣缴秦某车辆的行为属超越职权的具体行政行为，显然是无效的。
二、超越级别管辖权
级别管辖权，是指上下级行政机关之间对某项行政管理事务在管理职责上的分工和权限的划分。各级行政机关都应在法律、法规和规章授予的级别管辖权的范围内行使职权，否则，即为超越级别管辖权。超越级别管辖权的表现形式主要有以下几种：
1、下级行政机关行使上级行政机关的职权
法律、法规明确授权上级行政机关行使的行政管辖权，下级行政机关不能行使，反之即属超越级别管辖权的行为。
2、上级行政机关行使下级行政机关的职权
法律、法规明确授予下级行政机关的职权或者人民政府的某部门行政机关行使的行政管理职权，上级行政机关和人民政府原则上也不能行使，否则，同样构成超越职权。
3、行政机关的内部机构和派出机构行使该机关的职权
法律、法规授权某级行政机关行使的行政管理职权，如没有特别条款授予其内部机构或者派出机构行使的，其内部机构或派出机构以自己的名义行使该项行政管理职权的，亦属于超越级别管辖职权的行为。
三、超越地域管辖权
根据我国的行政管理体制，中央行政机关在全国范围内行使权力，地方行政机关在各地行政区内行使权力。即使是中央行政机关在一些特区和特殊地方，其行使的权力也是受一定限制的。行政机关作出具体行政行为时超越了一定的地域的限制，便构成了超越职权。在实践中，超越地域管辖权的主要表现形式有：
1、将行为危害地误为行为发生地，造成超越地域管辖权。
根据我国现行法律、法规的规定，在一般情况下对行为或事项的处理，由被处理行为或事顶发生地的行政机关管辖，没有确定行为所产生的后果地的行政机关有管辖权。例如，某市一造纸厂位于该市东区，紧邻城区。该厂生产排出的大量废水流入城区某村的养鱼池中，造成大批鱼苗死亡。某市城区环保局依据《水污染防治法》的有关规定，给予该厂罚款2万元的处罚。但该法第二十五条规定，“各级人民政府的环境保护部门和有关监督管理部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查……”。根据这一规定，虽然某造纸厂排污的危害结果发生在城区环保局的辖区内，但该企业并不在其辖区，故城区环保局的上述具体行政行为即属于此类超越地域管辖权。
2、两地行政机关均有管辖权，后发现的行政机关再作处理的，属于违法性质。
对这种情况，应当遵循谁先发现由谁处理的原则，后发现的行政机关不能再作处理，否则即属违法。
3、因对边界划分存在分歧，造成超越地域管辖权。
《行政区域边界争议处理条例》规定，对有争议区域发生管辖权争议的，如两地人民政府原对该区域边界线划分，经协商已达成协议的，协议所确定的边界线为决定边界线； 如未曾达成协议的，上级人民政府或国务院确定的边界线属于法定边界线。但现实中，仍有一些行政机关对已明确由其他地方行政机关管辖的行政案件，自行作出处理，造成超越地域管辖权。
四、超越时间管辖权
所谓超越时间管辖权，是指行政机关在作出具体行政行为时，超过了法定期限行使权力。《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
这里需要指出的是，对违法行为处干继续状态的，即使该行为自作出之日起至处罚之日已超过两年，行政机关对其作出的具体行政行为仍不属于超越时间管辖权。
那么，行政机关在违法行为发现两年以后才作处罚的，是否属干超越时间管辖权？这在法律界尚有争议。笔者以为，如果行政机关是因为不可抗力等正当理由在两年后才作处罚的，不属于超越时间管辖权；行政机关无正当理由逾期来作处罚的，则应视为超越时间管辖权。理由是：这样规定一方面保障了行政机关行政管理的效率，另一方面也保护了公民、法人和其他组织的合法权益。
五、超越法定事务职权
法定事务职权，是指法律、法规授予行政机关处理某类行政管理事务时可以采取的具体措施以及采取措施的范围和幅度。超出了法律、法规规定可以采取的措施种类及范围和幅度，即属于超出法定事务职权的行为。在实践中，超越法定事务职权的表现形式主要有以下三种：
1、超出法定可以采取措施的种类
《行政处罚法》规定，行政机关处理某类行政事务，只能在法律、法规规定的给予行政处罚的种类的范围内作出具体规定。行政机关作出的具体行政行为实施了法律、法规中没有规定可以采取的措施即属于这类超越法定事务职权的行为。例如：某市一建筑设计所在设计一项工程中，存在越权设计和因设计不慎造成工程质量不好等问题。某市建设局依法对其作出行政处罚，但处罚决定书第四项内容为“所负责人、工程主要设计者向上级主管部门及建设行政主管部门写出书面检查”，并不属于《行政处罚法》第八条规定可以采取行政处罚的种类，而只属行政机关的内部管理范畴。因此某市建设局的处罚无法律依据，属超越职权。
2、超出了法定可以采取某项措施的对象
法律、法规规定对某类人或者某类物品可以实施某项措施，则行政机关在行政管理活动中，可以对这类人或这类物品实施该项措施；法律、法规没有规定对某人或者其物品可以实施某项措施的，行政机关实施了该项措施，即属于这类违法行政行为。
3、超越法定幅度
行政机关只能在法律、法规及规章规定的幅度内征收财物，给予行政补偿，给予违法行为人处罚。行政机关超过或者低于法定幅度作出的有关证收、赔偿、补偿、处罚的决定，均为超越法定幅度的违法行政行为。 |
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2002-12-27 |
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