关于整合、规范“法律进社区”工作的综合思考

宁波司法局  金耀根

    一、“法律进社区”工作意义重大
    随着依法治国方略实践的全面实施，随着城市社区物质文明、精神文明、政治文明建设的深入开展，随着城市现代化建设的不断推进和社区功能的不断完善，“法律进社区”这个与时俱进的新生事物，悄然在全国城市社区诞生。实践证明：“法律进社区”是社会主义民主法制建设的客观要求。“法律进社区”可以使社区居民法律知识不断丰富，法律素养不断提高，依法办事能力不断增强，从而使社区的依法治理形成良好的法治氛围，为社区的稳定发展和文明进步奠定良好的法治基础；“法律进社区”是司法行政系统整合系统乃至社会资源，发挥职能作用，便民利民的有效措施。“法律进社区”涉及居民社会生活的诸多方面，绝大部分涉及到司法行政系统的工作或与司法行政系统工作有紧密的联系，司法行政机关牵头把有关方面的工作组织起来，运作开来，可以全面提高社区法律工作的综合效益，更好地为基层服务，为社区服务，为人民群众服务；“法律进社区”是贯彻落实“三个代表”重要思想的实际体现。“法律进社区”有利于保护和促进生力产展，有利于发展和繁荣包括法律文化在内的社会主义文化，有利于提升群众生活质量，有利于推进政府机构改革、职能转变和适应新的街、居体制，稳固基层政权，促进居民自治，充分调动社会各方面的潜能和优势，推进城市现代化建设的进程。因此，“法律进社区”是当前乃至今后一段时期我国具有时代特色的宏大的法治建设基础工程，是推动社区全面建设的新载体、新平台和新动力，是社区建设更加规范、更加完美的必由之路。
    二、“法律进社区”工作应予整合、规范
    2000年，中央文明委《关于在城市深入开展创建文明社区工作的若干意见》，就涉及到“法律进社区”工作，但内容不够具体。今年4月，中央文明办等8部委发出《关于开展科教、文体、法律、卫生“四进社区”活动的通知》，提出了“法律进社区”工作要求。6月，中央文明办、中央综治办、司法部、全国普法办发出了《关于印发<全国“法律进社区”活动工作方案>的通知》，计划“法律进社区”活动2002年在直辖市和省会城市进行，2003年在全国推开，这里讲的“法律进社区”，实际上是强调的法律宣传进社区，要求社区做到“四个一”，这“四个一”就宁波市社区而言今年己大部实现。8月，司法部在上海召开会议对“法律服务进社区”工作进行具体部署。可见，上述分别强调的法律进社区工作有三个明显的不足：一是对“法律进社区”的内容要求不尽统一、不够全面，带有零散性或单一性；二是中央文明办等8部委颁布关于科教、文体、法律、卫生“四进社区”活动的通知，“法律进社区”工作的主管职能部门司法部竟然未介入；三是司法行政机关自身自上而下未能就法律进社区工作从内容到组织形式等方面统筹规划、统一规范。
    从实际情况看，全国各地法律进社区工作做法不尽一致，发展不尽平衡。多数存在以下问题：其一，从主管这项工作的司法行政机关看单个部门的单项性工作做了不少，整个系统的职能性工作整体性设计不够。对法制宣传、法律服务、法律援助、人民调解、帮教安置以及社区的依法治理、民主政治建设等缺乏一个统一的指导性实施方案，大多由各业务部门自行运作，多头布置和组织实施，因而，各种试点不断，加上各系统众多部门的工作都向社区延伸，有的社区为完成各条线下达的工作而成立的各类协会多达3O余个，而社区的专职工作人员一般都在5-10名，由于疲于应付各条战线布置的事务性工作，造成社区工作忙乱。其二，从运作的效果看，这项工作得到了群众的认可，但与居民群众的愿望与需求尚有距离。据“宁波市社区建设民意调查”显示，目前在法律宣传、咨询、帮助、服务等表示“很满意”的仅为5.5%，“较满意”的为40.1%，而表示“不太满意”和“不满意”的分别高达43.9%和10.5%。对于弱势群体提供法律帮助和法律援助的认同率达91.3%，但满意率仅为7.8%，较满意率为40.3%，不大满意和不满意的占51.9%。这些调查数字表明，法律进社区工作是深受市民欢迎的，但亟需提高工作质量，要在提高人民群众满意率上下功夫。其三，从工作的内容看，统一协调不够。通过“法律进社区”工作，扩大基层民主，保证社区居民直接行使民主权利，依法管理自己的事情，形成良好的社区生活秩序，是社会主义民主最广泛的实践之一，也是我们启动“法律进社区”工作重要目标。通过加强杜区党支部建设，发挥社区党组织的领导核心作用，为“法律进社区”工作提供了重要的组织保障；通过坚持“以民为本”，大力提高居民的法律素质、民主意识，实现社区居民的参与权、决策权、知情权和监督权是实现“法律进社区”工作的出发点和落脚点；通过加强依法建制，实现“法律进社区”工作的制度化、规范化，是“法律进社区”工作的重点；通过强化社区的法律保障，健全普法治保调解帮教组织网络，维护社会稳定，是“法律进社区”工作的重要成果。通过大力推进“法律进社区”工作，加强社区依法治理工作，使居民社区社会秩序井然，治安秩序明显好转。以上都是“法律进社区”工作所不可缺少的重要内容，应当统一协调，但目前，大多未能统筹。其四，从运作程序看，规范不够。一是“法律进社区”的各项制度尚需建立、健全和完善；二是社区建设的行政导向与“法律进社区”的某些工作存在不同程度的碰撞。政府如何通过卓有成效的职责和力量的整合，把握好对社区建设强有力的行政导向与社区依法治理工作的平衡，渐进而扎实地推进社区的依法治理，服务于国家稳定和发展的大局有待研究；三是“法律进社区”工作的经费保障不落实、不到位；四是社区工作人员作为“法律进社区”的主体自身的法律素质、法律意识、法治观念等尚需提高和更新；五是司法行政机关在“法律进社区”工作中的牵头、组织、协调、指导和督导作用如何发挥亟待拿出可行办法。
    综观当前“法律进社区”工作的全貌，笔者认为，为使其取得更佳的社会效益，“法律进社区”工作急需整合、规范。
    三、关于整合、规范“法律进社区”工作的综合思考
    如何整合和规范“法律进社区”工作？笔者从实现依法治国方略、建设社会主义法治国家以及城市社区物质文明、精神文明、政治文明同步发展的总要求相结合的理念出发，认为：应当整合司法行政系统的力量和资源，借助社会各有关方面的力量，形成整体合力，统筹规划，规范运作。具体有以下思考。
    思考之一：“法律进社区”工作的内容及目标。全国“法律进社区”活动工作方案中强调了“开展内容丰富、形式多样的法律进社区活动，使居民的法律知识不断丰富，法律素质不断提高，依法维护自身合法权益的能力不断增强，在社区形成良好的法制氛围，为社区稳定、精神文明建设奠定良好的群众基础，促进两个文明建设协调发展”。这为“法律进社区”工作指明了方向，确定了目标。我们认为，因为社区需要法律，所以法律要进社区，通过“法律进社区”，把法律完全融入社区，以法律来引导居民的行为，以法律来协调社区内的居民、家庭、单位、团体间的关系，以法律来规范社区的运作机制。要达到这个目标，仅仅强调目前特别注重的法制宣传、法律服务是不够的，而是要把与社区建设有关的司法行政工作全部纳入到“法律进社区”中去。如社区的依法治理工作，它是社区规范发展的内在必然要求，也因为社区需要依法治理，也就需要“法律进社区”，这项工作既是“法律进社区”的动力，也是“法律进社区”的重要内容，还是“法律进社区”要达到的重要目标之一。人民调解与帮教安置工作，其本身就是开展法制宣传、法律服务的重要形式，也是落实党中央关于把法治与德治结合起来重要理念的有效工作形式，是达到“法律进社区”工作目标必不可少的环节，应该纳入到“法律进社区”工作中。应该敏锐地看到，社区建设是我国现代化建设的必由之路，“法律进社区”工作对我国实现法治战略目标的深远影响，从而及时地把与社区建设有关的司法行政工作以“法律进社区”为载体，迅速延伸、纳入到社区工作中，这将使司法行政工作在今后的城市民主与法制建设进程中占据先机、掌握主动，对增强司法行政工作在群众中的亲和力、影响力，凸显司法行政工作在我国法治建设进程中的作用，将起到不可估量的作用，而这项工作是政法系统其他部门无法替代的，此时不做，更待何时？
    鉴于“法律进社区”工作的完整内容，“法律进社区”工作的目标落到实处：应以建立健全以社区成员代表大会为核心的民主决策机制，以居民自治章程为基础的民主管理机制，以居务公开为重点的民主监督机制，以专项整治为抓手的安全防范机制，形成社区制度健全、管理规范、运作有序、治安稳定的良好局面为目标，以法律服务和法制宣传、教育为切入点，积极探索社区内的法制宣传、法学教育、法律服务、人民调解、安置帮教、依法治理、民主政治建设等有机结合的工作方式，推进法制建设，提高群众的法律素质，实现社区依法治理、民主自治、造福于民。
    思考之二：“法律进社区”工作的领导机制。应建立以党委政府领导，司法行政牵头，其他政法部门共同参与的协调机制。“法律进社区”是一项综合性很强的系统工程，涉及方方面面，工作量大，任务重，影响深远。必须加强党委政府的领导，建立协调机制，形成上下协调，左右联动的良好工作局面。社区居委会处于社区建设的主体地位，要建立高效的“法律进社区”工作领导机制，就必须贯彻党政领导调控、司法行政系统部门引导与社区居民自治相结合的原则：一是建立党政领导牵头，司法行政部门承办，其他有关部门参与的“法律进社区”协调机制。地（市）司法局和县（市）区司法局每年对“法律进社区”工作要统一计划、统一部署、统一协调、统一管理、统一督促、检查；在街道，党工委应为当然的牵头领导，司法所是当然的承办、协调机构，社区居委会领导及有关人员是当然的具体工作力量。二是正确处理“法律进社区”与其他工作进社区的统筹协调关系。三是正确处理依法治理与社区居民自治的关系，应该明确社区居民自治是在党领导下的依法自治。法律进社区就要求社区居委会在开展工作时必须坚持依法自治和依法办事，切实贯彻执行国家的法律、法规和政策，协助基层政府做好法律赋予的工作，实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。这样才能形成党委和政府领导，司法行政部门牵头，有关部门配合，社区居委会主办，社会力量支持，群众广泛参与的推进“法律进社区”的合力。
    思考之三：“法律进社区”工作的组织网络。法律进社区工作牵涉到方方面面，也必须广泛地发动和组织居民参与才能取得预期的成效，以社区居委会为主体，广大居民自觉参与，形成“法律进社区”工作网络，是搞好法律进社区工作的组织保障。一是建立完善法制宣传队伍网络。在区司法局的领导、街司法所的组织指导下，通过聘请社区内外的法制宣传工作者、发动社区内的法律专业人才参与的形式，建立一支稳定的社区法制宣传队伍，每个墙门聘请一名法制宣传志愿者，负责有关法制宣传活动的传达及法制宣传资料的发放，从而形成“区抓、街管、社区落实”的工作网络格局。二是建立健全社区法律服务工作网络，沟通律师事务所、公证处、基层法律服务所、法律援助机构与社区的联系，构建起社区保障服务体系，同时认真把社区内具有一定法律专业素养，热心公益事业的法律专业人士吸收到法律服务志愿者队伍中来，组织成一支稳定的免费法律咨询服务队伍。三是构建社区大调解工作格局，健全人民调解组织网络，建立社区人民调解委员会，建立起社区人民调解信息员队伍，广泛组织在职党员干部群众参与矛盾纠纷预防、调解，参与社会治安综合治理，开展群防群治。四是建立社区帮教安置工作队伍，广泛发动热心公益事业的群众，组织刑释解教人员帮教小组，“法轮功”练习者帮教小组，吸毒人员帮教小组。
    思考之四：“法律进社区”工作者队伍建设。法律进社区工作要提高效率扩大成效，社区自身的法律工作者队伍建设是基础，是关键。一是要适应时代发展的要求，改革居委会干部制度，走知识化、年轻化、专业化的道路，采取向社会公开招聘、竞争上岗等办法，选配政治素质好、懂法律、热心社区工作的优秀人才，加强法律知识培训和实践指导，努力建设一支高素质的社区法律工作者队伍。二是要大力加强社区民办非企业单位（如民办托儿所、幼儿园、社区服务中心）工作人员的法律素质提高工作，培养出一支社区法律工作的后备力量。三是加强社区志愿者队伍的建设，建立健全“法律进社区”志愿者工作队伍的义务服务的各项制度，提高他们工作的水平和效益。四是要积极创造条件，逐步建立社区法律工作理论工作者队伍，发挥法律、社区建设专家学者的作用，为完善社区法律工作理论和实践服务。
    思考之五：“法律进社区”中的共建工作。“法律进社区”中的共建工作，应该包含两个层面：一是整合全社会的有效资源（人、财、物）来共同为“法律进社区”工作服务，要把社区居民和社区内的机关、团体、部队、学校、各类企事业单位、各种社会团体都看作社区法律工作的主体，共同来搞好社区的法律工作。二是“法律进社区”的部分工作应引入社会化、市场化运行机制，尤其是社区的法律服务工作，应该按照政府、社会、市场互动的机制来运作，通过精心、有效的组织工作，使社区法律服务与社区对法律服务的需求形成“良性服务衔接链”，处理好公益性无偿服务与低偿、有偿服务的关系，三者紧密结合，通过实践和磨合，以适应不同层次的法律服务需求。通过大力加强“法律进社区”中的“共建”工作，使整个社区乃至周边资源在这一法治建设的基础工程中形成合力，从而收到事半功倍的成效。



                 （本文获得2002年度全省司法行政系统优秀调研成果三等奖）

2003-3-21