论村民自治机制的完善

——兼论瑞安农村村民委员会主任承担民事赔偿责任机制

                    
    长期以来，村民自治成为困扰中国民主法治建设和现代化进程的一个难题。随着市场经济体制改革的深入进行，中国社会分化日益加剧，利益群体多样化，三农问题突出，民众的政治欲求日趋强烈。政府职能再也不能象以往那样无所不包地管理有序，在有所进，有所退的前提下，村民自治问题被再次提到政治发展的迫切议事日程上来。但是，村民委员会组织法颁布以来，自治情况良好的村还是凤毛麟角。其主要原因是社会中自治意识缺乏和村民自治缺少可操作的制度安排。温州瑞安市农村在依法治村、村民自治中试行的村民委员会主任当选后如违反其职责义务承担民事赔偿责任的机制，因其具备了可操作性而受到广大村民群众的热烈响应，党委、政府对此也热烈关注。但是，在制度试行过程中，不同看法较多，其中最有代表性的是：村民与村民委员会主任之间不是平等主体，一旦村委员会主任违约，村民不能诉诸法院，向村民委员会主任提出民事赔偿请求，因为他们的关系不构成民事上的权利义务关系，不能用民事法律关系来调整。对这种看法，有必要提出商榷。
    一、村民自治的法律特征
    我们认为，村民委员会组织法规定的村民自治，是法律授权一定地域范围内的村民自愿组成公共独立法人，在相对独立于地方政府和不违反法律、法规强制性规定的前提下，对其内部的公共事务进行独立、自主管理的一种权利和运行机制。它有许多特征。
    （一）村民自治作为一种公共管理模式，有悠久的历史和广泛的权力
    村（居）民自治是地方自治的核心，而地方自治是一个国家的民主摇篮，是近现代政府有序治理的前提。在近现代法治国家中，无论国家实行单一制还是联邦制，都实行地方自治。在世界范围内，地方自治已有几百年的发展历史。在西方，居民自治从属于并派生于城市自治。西方的自治单位十分广泛，包括居民自治和团体自治，例如在美国，地方自治包括县、市、镇、乡、校区及其他特区等共5类，仅地方政府就有33000多个。从理论上说，一般而言，自治的权利和自治事务有以下几方面：
    一是居民自治权。村（居）民拥有各项直接请求权，包括对村（居）民委员会从事公共事务的事务请求，修改和废止章程或村规民约的请求，对村委员会的解散请求，对村（居）民委员会负责人的解职请求等。请求人数达到法定人数时，应付诸全体居民投票，进行公决。居民自治权还包括利用公共设施等权利。
    二是自治规范制定权。村（居）民委员会作为自治公共团体，享有自治规范制定权。但对自治事务制定规范性规定，不得违反宪法和法律、法规的规定。自治事务包括公共设施的设置和管理，自治组织企业、事业的经营，对居民的各项补助等事务。也包括完成政府委托的事务。为保障居民的安全和福利对居民权利进行规制的事务等。
    三是自治组织权。国家制定村（居）民委员会组织法，对村（居）民委员会组织作出相应的规定，但是这种规定比较原则。作为自治组织，它可以进一步就日常管理机构和事务机构的设置和变更，人员的权限和岗位，以章程的方式加以规定。
    四是自治财政权。作为自治团体、可以自主地根据国家法津规定处理筹集款项、预决算、财务会计等事项，管理集体资产。各项收入支出等一般由村（居）民代表大会决定行使。
    五是自治人事权。可以根据法律和实际需要，按财力自主决定公共服务人员的人数、任用、待遇、权利和义务等。公共服务人员享有权利保障权，并承担相应的义务。如果违反责任义务，村（居）民可以要求其去职或承担相应责任。
    六是企业的设置管理权。为满足居民的生活需求和经济发展的要求，自治组织有责任和义务促进地方集体企业的发展。如交通、电气、医院、土地住宅等。
   （二）村（居）民自治有法律的严密保障和规范
    自治的依据是自治法。它是政府权限与自治团体自治的权利的划分依据，也是自治团体全体成员权利义务的规范体系，作为自治组织职能设置和职能定位的基本依据。我国《村（居）民委员会组织法》和省一级的实施办法以及其他如选举办法等单行规定对村民委员会自治作出了一些规定。其基本精神是，村民委员会作为自治组织，相对于国家和省市县政府具有相对的独立性，在村民委托下管理集体事务；另一方面，自治组织要接受政府的委托事务，要服从中央政府和省政府、县政府的有关规定。
    在西方，政府对自治组织拥有多种控制和干预手段。其中包括立法干预、司法干预和行政于预。在立法于预方面，国家通过地方自治法等法律明确规定哪些事务是绝对的国家事务，哪些事务是地方团体的自治事务。在司法干预方面，当自治组织违反法律时，国家可以通过司法审判予以纠正。在日本，居民可对违反职责义务的自治组织管理人提出公众诉讼，类似于中国的代表诉讼，在行政于预方面、包括权力性行政干预和非权力性行政干预，如组织干预，人事干预，财政于预，公营事业干预等诸多方面。例如英国90年代实行社区收费制虽然有利于增进服务功能，但在政治上难以继续。于是中央政府对此进行调整。
    二、目前村民自治的认识瓶颈和制度缺位
    长期以来，对村民的自治权，村民自治组织的性质、职能、行使权利的方式和程序，违反村民委员会组织的救济手段，一直没有达成清晰的认识，从而在制度上出现缺位。
    （一）对村民自治权定位不准确，对自治权内涵认识模糊
    有人认为，村委员会是被动的行政行为的管理对象。实际上，村民委员会既然是自治组织，就依法享有自治仅。即，所谓自治，自治组织认为合适的，都是可以做的，只要不违反法律的禁止性规定。自治组织在不违背法律、法规强制性规定的前提下，具有广泛的自治权。可以规定和创设一切自治组织认为必要，而法律不禁止的事务。立法者正因为考虑到自治事务的广泛性和不确定性，才没有将这些内容作出明确规定。这一点，在温州早年的村民罢免村委员会主任，向省人大常委会请示时，省人大法制委员会有明确指示，就是一个好的例证。
    村民自治理论的精髓是全体村民的约定或者说同意。其自治的意志来源于全体村民的多数同意，通过这种社会契约，达成自治意志。而其同意的真实性，又取决于合理的程序，以便使村民真正的公共意志得到体现，而不是个别人意志的替代。这就是议事规则。如《农村土地承包法》规定的土地出让需经全体村民或村民代表会议全体人员三分之二以上多数通过的规定就是这样一种程序，只不过它是法定化的，而且这一内容本身就应该是议事规则规定的内容。村民可以将如何集中村民全体意志的方式载入村民委员会自治章程，并规定在议事规则中。募集集体意志时，须经由一定的议事程序，使大多数村民能自由表达意见，而集中成共同意志，受到大家认可，取得一体遵行的效力。实际上，村民委员会权利是广泛和主动的。因此，规定村委员会主任违反责职义务承担赔偿责任，就村民自治来说这是法律赋予的合法、正当的权利，只要这一权利行使经过多数村民自由表达的多数同意。
    瑞安的做法，在自治章程、村规民约、村集体经济管理规定中明确了村委员会主任的义务和承担责任的方法，设计了村委员会主任候选人的承诺书，并经过村民代表大会通过。这就具备了村民共同意志，是合法有效的。权利义务一经章程确定，在章程面前，双方权利义务对等，法律地位一致。正如股东与董事、人民与政府的关系，在法律上必有权利，也必有救济。一方侵权，就要承担责任。这是很显明的道理。自治组织要求候选人在当选后．承担一定的责任，当选人承诺。在这一契约上，双方是平等的。违反这一契约，对村民委员会而言是违约，要承担违约责任，对村民而言，则因违约而构成对自治权的侵害，构成了侵权。对这种侵害，必须在自我纠正得不到实现时，以司法救济之。
    （二）村民自治机制和配套制度不健全，村民难以真正实现自治
    既然是自治，则政府与自治团体是平行的，都是治理主体。两者的关系，在法律权利义务规定的前提下，是平等的，因为没有法外的权利义务关系，并且两都构成了法律上的法人。（在西方自治组织是公法人，中国没有公法人的说法，但事实上存在，如共青团、妇联、各种学术团体等。）政府需要公民承担义务的，必要时，可以委托村民自治组织完成一定任务。如果违反法律规定，村民委员会有权拒绝。法律规定村民委员会在某些事务上必须服从政府的，按法律规定进行。此外，政府不得强加其他义务。如果强加义务，除协商解决外，应设定司法审查救济制度。村民自治组织权利受到侵害，国家有义务加以行政的、组织的、司法的保护。村民自治组织违反自治义务或村民委员会成员违背自治章程，村民有权通过国家行政、司法途径进行解决。村委员会主任违反职责义务，在自治章程规定的范围内，承担责任，如拒不承担责任，就应通过司法这个国家最终的救济途径加以实现。当然是民事庭解决还是专门设立审判庭解决，可以研究，但不能说，司法救济途径不存在、不合理。诉讼的提出可以采用代表诉讼的办法进行，即由村民集体自愿委托其他村民或律师进行诉讼。至于赔偿的数额大小，可以参照民事实体法的规定进行。这是一种特殊的诉讼，与选民名单案件的类似之处，即，法院在在此充当一种公断人的角色。其公断的内容是自治权与行政权、私权的界分，如果其他权力或权利越权，侵害了自治权。则法院应判其承担不利后果。从更为长远考虑，自治权的保护还可以由人民检察院进行法律监督。
    目前，国家权力过度介入自治权和自治权保护缺位的现象比较多。如湖北一个县一年经镇、乡一级撤职的民选村委员会主任100多人。如瑞安的村民委员会主任承担民事赔偿的机制，国家司法制度规定付诸缺如。这是制度严重缺位的表现。在这种情况，村民自治难以有效开展。因此，村民自治重要的是要完善立法，完善村民自治权不落实时的救济途径。
    实际上，中国农村在加速现代化的过程中，在计划经济体制的惯性影响下，农民一直是体制内的被动者，很少享受到集体作主的权利，也更少有这种实践。他们更多地是处在一种被剥夺的地位上。在现代化和城市化进程中，他们的权益日益受到侵犯，政治地位日益边缘化，逐步有被剥夺话语权的威胁。在村集体经济利益、土地收益、福利分配、农民增收、农民负担等问题上农民与政府、与村委会的矛盾日益突出，在博奕过程中往往成为弱者。村委员会主任和村干部权力得不到制约，任意分配集体财产，侵害农民利益，败坏了基层组织的形象。本来是村民赋予的权力，一旦授予，反而收不回来，对于村干部的道德风险，难以有效控制，这是一个悖论。不能不说这是制度缺陷所造成的。
    三、制度创新，还权于民
    从法治环境看，由于缺少自治传统，中国的村民自治治理还停留于前近代阶段。实行自治的地方，各级政府插手基层事务严重，权力争夺现象逐步呈现，村委员会成员道德风险日益突出，外地人受到歧视性差别对待，弱势群体无助申诉很多，村民负担日益沉重，土地和集体经济权益受到侵害，集体资产严重流失。另一方面，农民权利意识逐步觉醒，对于侵害自己权利的行为日益不满，通过体制内或体制外的途径进行抗争，如上访和直接采用自助救济，甚至采用非法手段。这一切说明，中国村民自治治理的现代化问题已经到了非解决不可的程度。如不适当加以引导，则会影响农村社会稳定、经济发展，影响现代化建设的大局。
    这一切问题的根源，在于农民的意愿没有得到表达和维护。因此，如何使农民集体意志得以自由表达，意志得以经由国家的制度安排途径得以实现而不受侵害，受到侵害后能及时得到救济，是村民自治要解决的最为迫切的制度创新问题。出路就是要发场与时俱进的精神，实现制度创新。正如土地出让制度的变迁是先有实践再来修宪一样，村民自治制度也要通过实践和探索，理出廓清、保护、实现村民在自治组织中的权利的理路。因此，必须解决好以下几个方面的问题。
    （一）从理论上解决村民自治权利的范围、种类，实现途径，救济途径。
    （二）对村民自治起到根本指导规范作用的自治章程和村民议事规则进行修订，将上述内容加以体现，制定出区域性的章程和议事规则示范文本，以供参照。
    （三）通过法制宣传部门广泛在城乡开展宣传教育活动。
    （四）设计可操作的运行机制，解决实际问题。如村民如何提议、人数如何、如何审议、如何议决、如何集中多数意见，保护少数意见，如何保证村民自由表达意愿，如何监督议决内容实施。这方面，司法行政机关在指导依法治理实践中要发挥更大的作用，组织、民政部门要发挥更好的指导规范作用。
   （五）解决配套机制问题。如村民委员会自治行为与国家法律制度规定在实施中的衔接问题，政府和司法机关如何保护村民自治权的落实，如何尊重和保护村民自治组织在财务、人事等方面的自治权问题。极有必要对一些村民自治难以落实的法律规定或规定不明确的条款由国家、省和有关部门在权限范围内，进一步完善法津、法规、规章相关的规定。
    综上所述，瑞安的做法实际上成为中国政治发展过程中的一种制度创新。其意义在于，它是中国民主法制建设从基层推进的一种有效尝试，赋予了政治文明以新的内涵，体现了党的领导、人民民主与依法办事的相统一。它是适应现阶段中国经济社会相对发达地区农村村民自治、依法管理的一种生动实践和实现途径。作为可操作的具体制度安排，其涵盖了社会主义民主精神和法治的程序理念、制约理念、可预测理念和权利义务一致的理念，它在农村基层社会政治生活法治化管理中已初步发挥了有效的作用，并在一定程度上挑战了传统法律规定的缺陷。对这一富有创新的举措，我们明智的选择是，给以保护、规范、引导，并通过努力解决制度缺位问题，实现村民自治与国家法律制度的对接，以增强其活力和成长性，为我国基层民主法制建设的推进作示范性的直接贡献。具体到瑞安做法上，就是司法救济的援手。

                                                   温州市司法局  蔡祥华
                      （本文获得2002年度全省司法行政系统优秀调研成果三等奖）

2003-3-20