以创建“民主法治示范村”为抓手
积极推进农村基层民主法治建设

口／中共余姚市委、余姚市人民政府

    为认真贯彻落实依法治国方略，推进基层民主政治建设，加大依法治理力度，我们余姚市在“二五”依法治理期间，根据宁波市委提出的“千百工程”要求，积极探索基层依法治理的新路子，以创建“民主法治示范村”为抓手，逐步推进农村基层民主法治建设，使这项工作真正成为融洽干部群众关系、规范村级管理、维护农村稳定、促进经济发展的有效载体。下面我代表中共余姚市委、余姚市人民政府，就创建“民主法治示范村”工作，分三个方面向大会作汇报。
    一、创建概况及初步成效
    我们余姚市于1998年底正式启动了创建民主法治示范村这项工作，先后在马渚镇龙舌里村、大隐镇外埠头村等单位进行试点，并逐步扩大创建范围。1999年7月，市委、市政府发出（1999）3号文件，在全市范围内部署这项工作，并于当年10月召开了试点工作经验交流会。2000年1月，市委办、市府办又联合发文，制定出台了《余姚市村级民主管理暂行规定》。到2000年8月底为止，全市开展创建活动的行政村达89个，占全市行政村总数的10％以上。其中有5个村达到宁波市级标准，有54个村达到余姚市级标准。去年，我市实施了行政村区划调整（即由原来的811个行政村调整到现有的269个村），创建工作也因此处于调整、巩固和完善阶段。通过三年多来的实践，这项工作已在我市各级干部中形成共识，并尝到了甜头，创建工作初见成效。
    一是干部工作有了“向心力”，村班子的凝聚力和战斗力得到加强。通过创建活动，较好地解决了村党支部书记与村民委员会主任之间的关系，大家都有了一个共同的出发点，就是民主决策，尊重民意，民主议事，依法办事，工作的合力增强了，相互争权闹矛盾的事情大量减少。
      二是于群之间架起了“连心桥”，促进了农村社会的安定团结。通过“民主法治示范村”的创建，既保障了村民的民主权利，又约束了村干部的行为，消除了干群之间的隔阂，干群关系得到改善。如我市泗门镇的谢家路村开展“民主法治示范村”创建活动以来，村干部认真按照“四个民主”的要求，规范村级管理，得到了村民的高度信任。2000年底该村在进行村财务监督时，群众发现村干部每个月所领的工资比镇里建议的还少300元，20多位村民代表就联名向镇里写信，要求给村干部加薪，干群关系真正得到了融洽。可以说民主法治，还权于民，较好地解决了干部“一言堂”、“长官意志”和以权谋私等弊病，消除了村民对村干部的种种猜疑，群众对干部有了信任感，促进了农村政治社会全面稳定。
    三是基层干部有了“监督员”，提高了村务管理的规范化水平。通过创建活动，健全了村级管理的各项制度，促进了村务决策、村务管理的规范化，使村务活动有法可依，有章可循。村务管理制度的落实，使人民群众真正参与村级重大事务的决策和管理，特别是重大建设项目招投标制度的实施，增强了村务管理的民主性、科学性，避免了村干部因决策失误给集体经济造成损失，较好地防止了村务管理活动中的暗箱操作和干部不公、不廉行为的发生。现在农村基层干部队伍中出现了“三少三多”的可喜现象，即一是用公款吃喝明显减少，精打细算的明显增多，如朗霞镇杨家村，年集体可用资金达300多万元，而用于招待的费用还不到1.8万元。二是脱离群众的现象明显减少，为民办事的明显增多。三是少数人说了算的现象明显减少，民主决策的明显增多。
    四是村级工作有了“助推器”，促进了农村两个文明建设。通过创建工作，不仅使村干部民主决策、民主管理的自觉性进一步增强，而且也促进了广大群众的观念转变，民主法制意识得到加强。目前，凡村里的集体事业或群众反映强烈的热点问题，村干部能动员全村的力量，及时组织实施和整治；凡是上面部署的一些重大工作．村民都能积极配合，出现了心齐、气顺的良好局面，促进了社会风气的根本好转、村容村貌的较大改观和集体经济的不断壮大。广大基层干部深有体会地说；“通过创建活动，我们村干部的威信提高了，号召力增强了，工作也比以前好做了。”
    二、基本做法
    近几年来，随着改革的不断深入和市场经济的快速发展，我市农村经济社会生活中出现了不少新问题、新矛盾。一方面，在农村经济社会发展中，经济利益调整带来的各种纠纷呈上升趋势，农民自身素质的偏低和社会丑恶现象、歪风邪气的存在，对基层社会稳定带来了较大的冲击和影响。另一方面，在新的历史条件下，农民民主法制观念的不断增强与村级干部民主管理和依法管理意识的薄弱，导致了干群关系的恶化，干群矛盾也逐步增多。面对这些问题，我们按照十五大确立的“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求，从扩大基层民主、维护农村社会稳定、密切党群干群关系的现实需要出发，高度重视“民主法治示范村”创建工作。市依法治市领导小组多次召开会议进行专题研究，利用各种会议和舆论工具进行广泛宣传，统一全市各级干部和广大群众的思想，从而形成了创建共识和良好氛围，使创建工作在全市上下得到有序开展。我们的主要做法概括起来有以下三个方面：
    第一，深入开展农村普法教育，为“民主法治示范村”创建奠定坚实基础。我市是“二五”、“三五”普法全国先进县市。但是，由于农村普法面广、量大、困难多，农村的普法教育仍然是一个薄弱环节。为此，在普法教育中，我们仍然把农民作为普法教育的重点对象，全方位、多渠道地开展农村普法教育活动，使农民的法制意识普遍得到增强，为“民主法治示范村”创建奠定了坚实的思想基础。在具体工作中，我们做到四个注重：一是注重认识统一。在市场经济条件下，农民中普遍存在着重经济、轻法制的思想，尤其是当自己的切身利益与国家利益、集体利益发生冲突时，往往意气用事，置法律于不顾。面对这种情况，我们在调查研究的基础上，通过宣传发动，要求各级干部充分认识到，要深化农村改革、发展农村经济，就必须教育农民；工作再忙，抓好农民的法制教育不能忘记；困难再多，农村普法工作一定要有大的突破。由于思想认识得到统一，因而各级干部对农村普法教育的重视程度大大提高。二是注重以点带面。我们有针对性地制订了农村普法教育的实施计划，抽调力量成立了市农村普法讲师团。同时，分别在朗霞、马渚等４个乡镇进行试点。在试点的基础上我们召开了全市农村普法工作会议，对全市农村普法教育工作进行具体部署。要求全市各乡镇（街道）制订农民普法计划，建立普法领导小组和普法宣讲团，各村确定ｌ??２名普法宣传员，从而使农村普法在全市范围内得到全面展开。三是注重分层面授。我们在具体教育过程中，根据对象的不同，分三个层次进行面授：第一层次直接由市普法宣讲团成员，巡回对全市原２２个乡镇的村（居）委会以上干部进行法制面授教育，参加面授的人数超过6000人；第二层次由各乡镇普法宣讲团成员，下村对村民小组长以上骨干进行法制宣讲；第三层次由各线组织对全体村民的教育。同时共青团、妇联、老龄委等群团组织分别组织团员、妇女、老年人举办法制培训班。通过各方努力，齐抓共管，全市农民的法制教育普及率达到９５％以上。四是注重形式多样。在农村普法教育中，我们为了增强教育效果，采取了法制教育录像片巡回展播、组织征订《农民普法读本》、组织巡回宣讲和法制图片展出等多种形式。同时，还在电视台开辟“法与德”栏目，坚持每周五晚上播出以案说法专题片。据统计，三年来，共巡回播放法制教育片210场次，发放农民普法读本5.3万册，组织巡回宣讲和法制图片展出３００余场次。
    第二，紧紧围绕“四个民主”，大力开展“民主法治示范村”创建活动。近几年来，我们紧紧围绕“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，大力开展“民主法治示范村”创建活动。在具体创建过程中，我们牢牢把握好以下四个中心环节：一是充分行使民主权利，把握好民主选举环节。搞好民主选举是创建“民主法治示范村”的前提。今年在村委会换届选举中，为确保选举的公开、公正、公平，我们在选举前派出专门人员深人全市各乡镇巡回宣讲《村民委员会组织法》，让全体村民了解、熟悉该法，充分行使民主权利。在选举中派出工作组，实施具体指导，特别是对一些重点村进行重点帮助，严格按照法定程序进行“海选”，真正做到尊重民意，依法民主选举。全市２６９个行政村，通过教育引导，选举工作基本做到一次性完成。通过民主选举产生的新一届村民委员会，群众满意度普遍提高。同时，村民代表也由村民直接民主选举产生。这两项举措，为创建民主法治示范村，实行村民自治、依法治村提供了组织保证。二是充分发挥基层的创造性，把握好民主决策环节。运用多种形式推动民主决策，这是创建“民主法治示范村”的动力所在。在“民主法治示范村”创建过程中，我市各乡镇（街道）在探索民主决策形式时，均表现出极大的创造性，先后建立了“民主议事厅”、“村民联系卡”、“村民意见箱”等多种形式的村民议事制度。如梁弄镇明湖村按照民主议事制度，建立了“民主议事厅”，为村民行使民主权利搭起了新的舞台。又如泗门镇小路下村和谢家路村率先推出了“村民联系卡”制度，由村委会就日常管理事项制作发放统一的联系卡给村民，由村民填写后提交村委会，再经过汇总筛选后，提交村民代表大会商议，作出决策，真正体现了村民自治。据小路下村统计，该村近７０％的决策都是根据村民在联系卡上所提出的意见和建议作出的。这一制度目前已在我市全面推广。三是建章立制，把握好民主管理环节。推行民主管理，是创建“民主法治示范村”的关键。我们针对有些村反映的村民负担重、集体资产管理不严、村务财务不公开、少数村干部民主意识差、法制观念淡薄等问题，切实把建章立制作为开展“民主法治示范村”创建活动中的重头戏来抓，发动和依靠村民共同制定“村民自治章程”和“村委会工作目标、工作职责、民主议事规则、村集体资产管理、重大工程公开招投标、民主评议干部”等制度。并经过几次往返协商、讨论，使村民自治章程和各项制度深深扎根于村民，做到入耳入脑入心，成为村民自己的“小宪法”。四是实行村务公开，把握好民主监督环节。加强民主监督，是创建“民主法治示范村”的重要保证。农村村务透明度低，缺乏有效的监督，是造成个别干部滥用权力，引发群众不满的一个重要原因，也是深化依法治村中必须解决的一个问题。近年来，我们在村务公开中，根据广大群众关注的热点和敏感问题，确定公开的内容，重点是财务公开，如财务收支、农经合同、农民负担、村干部工资奖金、招待费等全部向村民公开。目前，全市２６９个行政村共设立了村务公开栏７００余个，并建立了民主理财小组，规定每月一次对村级财务进行监督、审计，凡大项支出须经理财小组成员签字、盖章才能生效，真正做到了“给群众一个明白，还干部一个清白”。
    第三，充分发挥农村基层党组织的核心作用，保障“民主法治示范村”创建活动深入开展。创建“民主法治示范村”，推进基层民主政治建设，涉及到农村社会生活的方方面面，只有切实加强党的领导，才能使“民主法治示范村”创建工作有可靠的政治保障。因此，我们在开展这项工作时，充分发挥好农村基层党组织的领导核心作用。近年来，我们按照《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的有关规定，认真处理好党支部和村委会的关系，切实解决好依法治村进程中的一些重要问题。一是坚持党支部的核心地位。村党支部提出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村委会的工作，把党支部的意图变为群众的自觉行动；讨论村委会的重要工作，支持和帮助村委会按照法律独立负责地开展活动；协调村委会与其他组织的关系；对在村民自治组织中工作的党员和干部进行考核和监督。通过采取以上措施，村党支部的领导核心作用得到了有效发挥。二是充分发挥村委会的自治作用。各村委会完善了向党支部报告工作的制度，重大问题先经过党员大会讨论，支委会和村委会形成基本一致意见后，由村委会提交村民会议或村民代表会议审议通过，并组织实施。党支部尊重村委会的法律地位，充分发挥其职能作用，不搞包办代替。三是规范了“两委会”的工作制度和办事程序。市委专门制定了《余姚市村级民主管理暂行规定》，明确规定党支部。村委会的工作职责。各乡镇（街道）根据市委规定分别制定了具体的工作制度和办事程序，使农村各项工作在合法的前提下，更加规范化。
    三、主要体会
    总结“民主法治示范村”创建活动，我们有以下三方面的体会：
    １、统一认识、强化领导，是搞好创建工作的关键。创建“民主法治示范村”工作的提出和实施，是把党的十五大、十五届三中全会精神与农村民主法制建设实际相结合的产物，是依法治国方略在农村基层的具体实践，同时也是贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想的实际行动。但是在创建之初，一些干部对此也众说纷纭，莫衷一是，认为开展这项工作会增加农村工作的难度。因此，要全面推进农村基层的民主法治建设工作，首先必须统一各级领导干部的思想认识，尤其是乡镇、村两级领导干部的思想认识。为此，我们结合农村民主法治建设的现状，针对干部群众的不同思想反映，通过召开学习会、动员会等形式，组织各级干部学习和宣传党的十五大提出的依法治国方略，学习和宣传市委市府关于创建民主法治示范村的目标、任务、要求，从而使广大干部在思想认识上逐步实现了三个转变：即由以往的“要我搞”向“我要搞”转变；由以往的重经济、轻法制的观念向既重经济又重法制转变；由以往的靠行政管理为主向学法、懂法、运用法律手段管理社会事务转变。在形成共识的基础上，我们加强了对创建工作的领导，从上到下都建立了组织网络。市里专门建立了基层民主法治建设工作领导小组，由市委分管领导为组长，常务副市长和人大常委会副主任为副组长，组织、宣传、政法、民政等11个部门的负责人为领导小组成员。各乡镇（街道）都有党群书记和分管政法的领导具体负责，共同抓落实，从而确保了“民主法治示范村”创建工作认识到位、组织到位、责任到人。
    ２、部门配合、齐抓共创，是推进“民主法治示范村”建设的有效举措。目前，各级各部门组织开展的各种“创建”和“达标”活动比较多。如农业现代化示范村、卫生村、文明村、安全村等等。而这些创建活动的落脚点都在基层，有的内容交叉、重复，有的形式繁琐，检查、考核频繁，使村级干部无所适从，只好应付了事，往往导致搞形式主义的多，联系实际、注重实效的少。为此，我市在开展创建民主法治示范村活动中，由市委统盘考虑并协调各部门相互配合，把创建农村农业现代化示范村、文明村、基层民主法治示范村三者有机统一起来，齐抓共创，效益共享，并规定凡评上农业现代化示范村或文明村的单位，都必须达到民主法治示范村的标准，从而使基层民主法治建设工作变“独唱”为“合唱”，在全市范围内形成了上下一致、联动推进、共创共建的良好氛围，有力地推进了我市“民主法治示范村”创建工作的扎实有效开展。
    ３、以点带面、循序渐进，是开展创建工作必须把握的一个重要原则。由于各地工作基础不同，“民主法治示范村”这项创建工作也必须以点带面，循序渐进，否则欲速而不达。我市开展创建活动以来，先着手在马渚镇龙舌里村、大隐镇外埠头村等单位进行了试点工作，在试点成功的基础上，再进行全面发动。在面上推动过程中，我们也注重两个结合：一是坚持了重点培育与全面创建相结合，做到在全面创建中抓重点。如到目前为止，我市较规范的民主法治示范村，已建立起一个章程、六本台帐和二十多项规章制度，比较系统地规范了农村“四个民主”的具体做法，并为广大村民所接受。二是坚持扩大创建数量与保证创建质量相结合，高标准、严要求地抓好创建工作，防止追求数量而忽视质量，坚决克服形式主义。这几年来，我市根据本地实际，逐步扩大创建范围，成熟一个，发展一个，并提出阶段性工作目标。到今年底，预计全市达到民主法治示范村标准的行政村可占总数的20％以上，我们打算在年内进行一次考评，对已达标的行政村，给予必要的精神鼓励和物质奖励。今后，我们将每年制定具体工作目标，在搞好示范的基础上，不断深化民主法治村创建活动，力争到2005年底，全市达标单位超过总数的80％。
    我市创建民主法治示范村工作，虽然迈出了可喜的一步，但是离上级对我们的要求，与先进县市相比，还有很大差距，许多工作还有待于进一步完善和提高。我们决心借这次会议的东风，戒骄戒躁，继续努力，把农村基层民主法治建设工作提高到一个新的水平。

2002-12-19