围绕四个民主 推进村民自治
有组织有步骤地开展民主法治示范村创建工作

宁波市农村基层民主法治建设领导小组办公室

    宁波市位于东海之滨，中国大陆海岸线中段，长江三角洲的南翼。全市辖6区5县   （市），人口 542万，2001年全市国内生产总值1310亿元，全市财政收人 190亿元，城镇居民人均可支配收人  11991元，农民年纯收人 5362元，广大农村提前实现了由温饱到小康的历史跨越，农民年人均纯收人居全国15个副省级城市第三位。在集中力量进行经济建设的同时，市委、市人大、市政府高度重视社会主义民主法制建设，特别是重视加强占全市人口和面积大多数的农村基层民主法治建设。1999年，在总结第一个五年依法治市工作经验的基础上，为深化依法治村，决定在全市农村组织开展“民主法治示范村”创建活动，经过近四年的边实践、边摸索、边总结现已取得阶段性的成效，并摸索出一些具体的做法和成功经验。下面，我向大会汇报三个方面的问题。
    一、充分认识在新形势下加强农村民主法治建设；开展创建民主法治示范村活动的现实意义
    民主是一项政治制度，指人民当家作主，在农村就是充分保障村民享受民主的权利。“法治”相对于“人治”，体现了一种价值取向和治理目标，并以民主制的确立为前提，其价值在于创造一个正常的社会生活秩序，使个人的合法愿望、价值和尊严能够在有序的环境下实现。创建民主法治示范村就是在农村为发展民主，保障村民充分行使民主权利，规范村级组织各项管理制度，引导村民增强参政议政的民主意识，全面推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实现村民自治的一项活动载体。通过培植并推广“民主法治示范村”，推动我市农村基层民主法治建设进程，促进农村的经济发展和社会稳定。其现实意义主要有以下三个方面。
    第一，开展创建民主法治示范村活动是贯彻依法治国方略的具体实践。依法治国，建设社会主义法治国家，是一项长期的、复杂的社会系统工程，需要通过各个地方、各条战线、广大基层广泛开展依法治理的途径来逐步推进。农村基层的民主法治建设，是依法治国系统工程的重要组成部分，是依法治国的基础和立足点。经过几年来农村开展依法治村工作，已取得初步成效，广大农民群众的法律意识有所提高，村民的参政议政民主意识有所增强，村级各项管理制度普遍制定建立起来，农村法治环境逐步形成。98年，党的十五届三中全会又明确提出了农村基层民主法治建设的目标和基本任务，概括地说，就是：全面推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，搞好村民自治，健全法制。为深入贯彻党的十五届三中全会精神，实践依法治国方略，进一步深化依法治村，我市在总结第一个五年依法治村工作经验及教训的基础上，经过反复的调查研究，市委同意在全市农村开展民主法治示范村创建活动。通过以创建民主法治示范村活动来提高农村基层民主法制建设的整体水平，推进依法治市进程。
    第二，开展创建民主法治示范村活动是推进农业和农村现代化建设的基础工程。农业、农村和农民问题，事关改革开放和现代化建设的全局，江泽民总书记曾经指出：“建设社会主义新农村，要求我们在建设物质文明的同时，切实加强农村社会主义精神文明建设和民主法制建设，扩大农村基层民主”。农村民主法治建设既是农业和农村现代化建设的重要组成部分，也是一项基础性工作，农业和农村现代化建设中各个环节的工作如稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，增加农民收人，减轻农民负担，实施科教兴农，建设社会主义新农村都离不开民主与法制的促进和保障。宁波市第九次党代会提出在2020年提前基本实现农业和农村现代化。为实现这一目标，市委作出了《关于宁波市农业和农村现代化建设纲要》。同时，市委把加强农村民主与法制建设作为一项工作目标和重要任务提出来，并指出要重点培育一批民主法治示范村，把开展创建“民主法治示范村”活动，作为新时期我市农村民主法治建设的重要举措和有效载体，通过其创建和示范活动，进一步扩大农村基层民主，健全法制，规范管理，充分发挥村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的自治功能，调动广大农民群众积极性，来推动农业和农村现代化建设进程。
    第三，开展创建民主法治示范村活动是维护农村社会稳定的重要举措。维护社会稳定，最根本、最靠得住的办法就是加强法制。随着农村改革的不断深人，由改革而产生的各种利益和社会关系在重新整合，使得社会问题和矛盾层出不穷，在一些地方出现了如社会治安秩序混乱，干群矛盾突出；家庭、宗族、帮派势力抬头，赌博、封建迷信等社会丑恶现象盛行，以及邻里纠纷、家庭矛盾等，并由此引发了社会的一系列问题，出现这些矛盾和问题的原因有许多方面，但根本原因还在于农村的民主法制不健全，农村各项管理工作尚未实现制度化、法制化。开展创建民主法治示范村活动，依法治理农村各种社会问题，运用法律手段正确处理人民群众内部矛盾，通过开展普法教育，增强农村干部群众的民主意识和法制观念，使广大农民知法、守法，履行义务，依法维护自身的权益；通过建章立制，扩大基层民主，规范村务、财务和公共事务的管理，加强民主监督，规范村干部的管理行为，有助于密切党群、干群关系。因此，通过开展创建民主法治示范村活动，达到标本兼治，有效维护农村社会稳定。
    二、边实践、边摸索，有组织、有步骤地推进民主法治示范村的创建工作
    回顾我市过去几年实施创建民主法治示范村活动情况及展望今后一段时期的工作，大致可分为两个阶段：
    第一阶段（从1998一2001年）周密计划，精心组织，扎扎实实开展“民主法治示范村”创建活动。
    从1998年开始，市司法局具体负责组织力量开展调研工作，在调研的基础上制订出了深化依法治村的初步方案，在反复征求基层单位和市各有关部门意见的基础上，形成了《关于在全市农村开展民主法治示范村创建活动的实施意见》和《宁波市民主法治示范村示范内容及考评标准》，报经市委、市政府领导同意后，由市委办公厅、市政府办公厅予以转发。之后，各县（市）区也都结合各自的实际，制定了相应的实施方案。市委市府两办发文后，市县两级分别组织开展试点工作，摸索做法和总结经验，在试点工作中主要抓好五个方面的工作：一是抓思想认识、明确创建工作的重要意义；二是抓普法教育，提高农村干部群众的民主意识和法制观念；三是抓建章立制，使农村基层民主规范化、制度化；四是抓热点、难点治理，维护农村正常的经济秩序和稳定的社会环境；五是抓组织建设，理顺村级组织工作职责，加强领导，形成工作合力。同时，为加强对创建工作的组织领导，明确了各级各部门的工作职责。市依法治市普法教育领导小组在市委、市政府的领导下，负责创建工作的组织、协调、指导；各级人大、政协也积极开展视察活动，督促、推动创建工作的开展；组织部、宣传部、民政局、农办、综治办等部门也按照各自的职责配合创建工作；乡镇党委、政府负责本行政区域内创建工作的领导。形成了党委领导，人大、政协监督，部门配合，乡镇具体负责组织实施的工作运作机制。经过近两年的广泛开展创建活动，2000年10月，市依法治市普法教育领导小组办公室发文，组织第一次市级“民主法治示范村”的评审工作，各县（市）区对照市级民主法治示范村考评标准，在经过逐级推荐、审核、考评、公示等程序后，报经市委、市府同意，正式命名40个村为首批宁波市“民主法治示范村”，并子以授牌公布。
    第二阶段（从2002年一2005年）明确新目标，落实新措施，把创建“民主法治示范村”工作提高到新水平。
    去年11月，市委书记黄兴国在鄞州区检查村级“三个代表”学教活动时，专门到鄞州区五乡镇明伦村进行调研，充分肯定了该村创建民主法治示范村的做法，要求在全市推广他们的经验，促进农村的发展和长治久安。今年3月，市委、市政府专门召开农村基层民主法治建设工作会议，市委副书记郑杰民作重要讲话，对农村基层民主法治建设及其创建工作进行了再动员、再部署，把创建工作推向一个新的阶段。
    1、制定新方案，明确新目标。根据市委领导的指示，在总结前几年创建工作经验的基础上，由司法局组织起草了《关于进一步加强农村基层民主法治建设深人开展民主法治示范村创建活动的意见》，报经市委同意，并以市委［2002］3号文件下发。《意见》提出了从现在到2005年我市农村基层民主法治建设的目标是：村委会民主选举制度进一步健全，基层民主不断扩大，村民自治制度更加完善，村级各组织之间职责明确，关系协调；广大农民民主意识和法制观念普遍增强，基层干部民主管理、依法办事的能力明显提高；农村经济和社会秩序中的热点、难点问题得到有效治理，矛盾得到化解，农村社会政治持续稳定。深入开展“民主法治示范村”创建活动，培育100个市级和500个县级民主法治示范村，形成良好的农村民主法治环境。
    2、落实新措施，加大领导力度。市委、市政府高度重视农村民主法治建设工作，列入了重要议事日程，市委常委会作了分析研究，为切实加强对这项工作的领导，市委专门建立了农村基层民主法治建设工作领导小组及其办公室，由市委副书记郑杰民任组长，市委常委、副市长郭正伟和市人大副主任李植安为副组长，市委组织部等14个市级部门为成员单位，办公室设在市司法局，司法局长为办公室主任，并制定了领导小组及其办公室、成员单位的工作职责。各县（市）区也相应建立了领导小组和工作机构，使这项工作真正做到组织落实、责任落实、人员落实。
    3、标本兼治，务求实效。结合新形势和农村实际，对民主法治示范村的标准进行修订，按照“全面创建，重点培育”的方针，结合现代化示范村建设，有针对性地选择不同的地域特征、自然条件、经济发展水平、人文社会背景的村开展创建活动。坚持“标本兼治、治建井举”的方针，在当前，要深入基层，化解矛盾，维护农村社会稳定，层层落实稳定工作责任制。今年4月，市委统一组织市、县（市）区和乡镇三级机关干部下基层集中化解矛盾，进驻民主法治建设基础薄弱、社会矛盾比较突出的村帮助工作，做到“问题不下来，干部不回来”，着眼长远，搞好制度建设，实现农村经济和社会管理的制度化、规范化。依法制定或修订村级各项规章制度，健全民主选举制度，规范民主决策程序，完善民主管理机制，强化民主监督力度，落实社会治安各项措施，实现农村长治久安。
    实践告诉我们，通过近几年来扎实开展创建民主法治示范村工作，不仅建立健全了各项村级自治制度，密切了干群关系，而且在维护农村社会稳定，促进经济发展发挥了基础性的作用。主要体现在：一是进一步密切了党群、干群关系。通过加强民主法治建设，既保障了村民的民主权利，又规范了村干部的行为，消除了干群之间的隔阂，干群关系得到改善。过去村于部觉得棘手的一些问题得到了比较圆满的解决。民主法治示范村??鄞州区五乡镇明伦村建立了村支委、村委会、社管委三委议事制度和村两委会、党员大会、村民代表会议三级决策机制，自觉地把村级重大事务的决策权交给群众，增强了决策的民主性和科学性，畅通了党群干群沟通的渠道，广大村民气顺心齐，村容村貌、社会风气得到很大改观；二是进一步促进了农村经济发展。通过完善民主制度，实行村民自治，极大地调动了广大村民的积极性和创造力。由于决策透明、科学、经营规范、管理民主，使村级经济持续、快速发展。今年1月，我们对全市40个市级民主法治示范村就3年来村级经济发展状况进行了一次问卷调查，共发放l600份调查表，收回1230份，从收回的29个村的调查结果看，示范村村级经济高速增长，连续3年平均增长22．2％。北仑区三山乡上横村原是一个有名的贫困村，1997年村级集体负债71万元，经过支部的重新改选，加强民主决策，健全制度，规范管理等一系列民主法治建设工作，到2001年，该村的落后状况得到了根本的好转，村级经济达到可用资金19万元，并兴办了一批公益事业，老百姓的收人也得到了增加；三是进一步维护了农村社会稳定。通过深入开展普法教育和加强综合治理，广大村民的法律意识和法制观念得到提高，学法的主动性增强，学法、懂法、守法、用法的氛围逐步形成，一些影响农村社会稳定的老大难问题得到缓解，村民上访上升的势头得到有效遏止。鄞州区集仕港镇童家横村自1999年7月组建义务护村队以来，组织村民每夜在村里巡逻，至今未发生一起村民财物被盗事件。目前，我市有80．6％的村达到了“治安安全村”的标准，广大农民群众要求生活安全的愿望得到了实现；四是进一步改善了农村基层的工作环境。农村民主法治建设工作的加强，不仅增强了基层民主管理，依法办事的意识，提高了广大群众依法维护合法权益的能力，而且理顺了村党支部、村委会和村经济合作社的工作关系，党在农村的基本政策得到了有效的贯彻落实，党在农村的执政基础有了进一步的巩固，基层于部的工作环境改善了。正如一位村书记深有感触地说：“民主法治建设规范了村干部的行为，权力小了，但群众的气顺了，与干部的心贴近了，办事也省心了”。
    三、创建民主法治示范村的几点体会
    1、加强村级党支部建设，发挥农村基层党组织的领导核心作用，是推进民主法治建设的重要保证。扩大基层民主，推行村民自治，必须坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，在党支部的统一领导下有步骤、有秩序地进行。首先，要建设一个与时俱进，能适应农村工作新形势要求，具备带领群众建设社会主义新农村的本领，具备驾驭全局和处理复杂矛盾的能力，有凝聚力和战斗力的党支部领导班子。其次，要选好配强一位政治坚定有理想，发展经济有本领，处事公道有威信，遇到困难有办法，廉洁自律作风正，能带领广大村民共同致富的党支部书记。再次，要切实转变农村基层党组织的领导方式和工作方法，从直接“为民作主”转变为领导“由民作主”，善于运用民主和法制的手段，管理农村各项村务事务工作。第四，要正确处理好农村基层党组织和村民自治组织的相互关系，党支部要敢于领导、善于领导，支持和保障村委会依法履行自治职能，村委会要自觉接受村党支部的领导，不争大小、不比高低，在村党支部的领导下，依法做好自治范围内的事情，形成整体合力。
    2、坚持“以民为本”，实现村民的参与权、决策权、知情权和监督权是创建民主法治示范村活动的出发点和落脚点。扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践，也是我们加强农村民主法治建设，深入开展创建民主法治示范村，推进村民自治的目标和宗旨。现在有些村干部由于长期受封建制度的影响，加上农村缺乏民主传统，对法治建设认识不足，推行村民自治还有种种思想疑虑，怕失权、怕难管的传统意识很深。因此，在管理方法上习惯于“家长制”，个人说了算，即使在有些问题的决策上，虽能经过一定程序，但也往往流于形式。针对这些存在问题，我们在开展创建民主法治示范村工作中，强调和重视坚持“以民为本、还权于民”，一切从“群众是真正的主人”出发开展创建工作，受到较好效果。比如奉化大堰镇推进的“四制四交”活动，即：重大村务公决制，把决策权交给群众；村级事务听证制，把议事权交给群众；村级财务公示制，把监督权交给群众；干部工作评议制，把评判权交给群众。又如，鄞州区高桥镇芦港村推行的村务提议制度，把村务管理权交给群众，真正做到村里的事务由村民作主等做法，得到了群众的广泛参与、支持和拥护。实践告诉我们，只要村干部真心实意地搞民主，真正把权力交给群众，并做好深入细致的思想工作，群众是能够管理好自己的事情。这样，创建工作也才具有生命力。
    3、加强依法建制，实现农村基层民主的制度化、规范化，是创建民主法治示范村活动的重点。实行村民自治，扩大基层民主，必须坚持依法建制，以制治村，从制度上保证村民各项民主权利的落实，我们在创建民主法治示范村活动的过程中，十分注重制度建设以及与之相配套的实施细则的制订。普遍建立健全了以村民自治章程为核心的，上与国家大法相吻合，下与本村实际相结合的村级规章制度体系。如：健全民主选举制度，就是村党支部、村委会、村经济合作社都要按期换届选举，并严格依法定程序进行；健全民主决策制度，就是要普遍建立村两委会、党员大会、村民代表会议或村民会议多级决策机制；健全民主管理制度，就是要制定完善村民自治章程和村规民约，做到内容上合法、程序上依法，使之成为村民自我管理、自我教育、自我服务的“小宪法”；健全民主监督制度，就是要落实村务财务公开制度，建立党支部、村委会报告工作制度、民主评议党员、干部制度，财务管理制度，财务审计制度，村干部任期、离任审计制度。只有加强制度建设，才能使农村基层民主制度化、规范化，村民的民主权利才能得到保障，村民自治才能顺利推进并健康发展。
    以上是我们通过3年多来开展创建民主法治示范村工作过程中的一些粗浅的认识、做法及体会。由于我们的工作还在探索当中，有些提法不一定正确。农村民主法治建设是一项长期的、艰巨的工作任务，3年多的实践工作，可谓是万里长城迈了第一步，有些说法还需要在实践中检验；有些做法还需要在实践中去完善；有些问题还需在实践中去摸索解决。我们将通过这次会议，认真汲取兄弟单位的好经验和好做法，按照“三个代表”的重要思想，紧紧围绕党在农村的各项方针、政策，以改革创新的精神，与时俱进，勇于实践，努力开拓，不断把我市农村基层民主法治建设工作引向深入。

2002-12-19