《中华人民共和国农村土地承包法》概要

全国人大常委会法工委  赵向阳  严冬枫

    《中华人民共和国农村土地承包法》已由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过，自2003年3月1日起施行。下面将这部法律的内容作一简要介绍。
                                           第一章  总    则

    一、制定农村土地承包法的意义
    我国二十多年农村改革取得的巨大成就证明，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，充分调动了广大农民的生产积极性，解放了农村劳动力，对促进农业、农村经济和国民经济发展起到了重要作用。这项制度既适应传统农业，也适应现代农业，仍具有旺盛的生命力。它适合我国的实际情况和生产力发展水平，必须长期坚持。宪法也将其作为我国农村的基本经济制度以法律的形式固定下来。
    1．稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，关键是稳定农村土地承包关系，赋予农民长期而有保障的土地使用权。只有这样，才能充分调动和保持农民从事农业生产的积极性；才能引导农民珍惜土地，增加投入，逐步提高劳动生产率；才能解除农民的后顾之忧，保持农村社会稳定。农村土地承包法在总结农村改革实践的基础上，明确规定了土地的承包期，给农民吃了“定心丸”。
    2．维护土地承包当事人的合法权益，是农民行使土地使用权的重要保障。稳定土地承包关系，就必须维护土地承包当事人的合法权益，使他们在承担义务的同时，能够真正享有法律赋予的权利，特别是加强对承包经营权的保护。农村土地承包法明确规定了发包方和承包方的权利、义务，还对维护农村妇女的承包经营权作出特别规定，同时对侵犯土地承包经营权的法律责任作了专章规定。
    3．稳定和完善土地承包制度，不仅关系到农村经济的持续稳定发展，还关系到国民经济发展的全局。只有农村经济繁荣发展了，才能形成对城市的有效供应；只有农民富裕了，工业产品才有更加旺盛的销售市场，才能带动国民经济整体的发展。江泽民同志指出，没有农村改革的成功和农村经济的繁荣，我们国家就不可能出现今天这样生机勃勃的局面。如果农业没有更大的发展，农村经济不能登上新的台阶，我国现代化建设的第二步和第三步发展目标就不可能顺利实现。
    党的十五届三中全会通过的《中共中央关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出：“要坚定不移地贯彻土地承包再延长三十年的政策，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”制定农村土地承包法就是要落实宪法精神，以具体的法律制度稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。
    二、农村土地承包法的调整范围
    农村土地承包法的调整范围主要体现在实行承包经营制度的农村土地的范围以及土地承包的方式。
    (一)农村土地的范围
    农村土地承包法所称农村土地，从所有制关系上看，既包括农民集体所有土地中的农业用地，也包括国家所有依法由农民集体使用的农业用地；从土地类别上看，主要是耕地、林地和草地，也包括荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒”地以及养殖水面等。
    农村土地中数量最多，与广大农民利益关系最密切的是耕地、林地和草地。这些土地，多采取人人有份的家庭承包方式，因此农村土地承包法将其突出出来表述。对于其他土地，如“四荒”地、养殖水面等则包含在“其他依法用于农业的土地”之中。总之，凡是由农民集体所有或者使用，用于农业生产，又适合承包的土地，都属于农村土地承包法调整的范围。
    (二)土地承包的方式
    农村土地承包法规定了家庭承包和其他方式的承包两种承包方式。
    1．家庭承包方式是指农村集体经济组织的农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包方承包本集体的土地，对于承包地按照本集体经济组织成员人人有份的方式进行承包。其主要特点是：(1)集体经济组织的成员，不论男女老少，都平等享有承包土地的权利。(2)以户为单位承包。农户家庭的全体成员作为承包方与发包方签订承包合同，共同享有权利，承担义务。(3)承包的土地对每一个集体经济组织的成员是人人有份的，主要是耕地、林地和草地。
    2．现实生活中，有些农村土地如果园、养殖水面等，由于面积小，难以通过平均分配实行人人有份的家庭承包，只能由少数农户或者个人承包；再如“四荒”地，有的是本集体经济组织成员不愿承包，有的根据自己的能力承包的数量有所不同。这些土地都不宜采取家庭承包的方式，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，有利于保护土地资源的合理开发和可持续利用，有利于进行环境建设。
三、农村土地承包法的基本原则
    (一)保护农村土地承包关系的长期稳定
    为了稳定土地承包关系，农村土地承包法主要从以下五个方面作出了规定。
    1．赋予农民长期而稳定的承包经营权。首先，规定了比较长的承包期，如，耕地的承包期限为三十年。其次，赋予农户承包地的使用权。承包合同生效，承包方即取得土地承包经营权，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，确认土地承包经营权。土地承包经营权具有物权性质，除依法收回、调整外，任何组织和个人不得侵犯。第三，承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
    2．明确发包方和承包方的权利和义务。农村土地承包法在第二章设专门一节规定了发包方和承包方的权利和义务。发包方的权利主要是发包土地，监督承包方合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为等；义务主要是维护承包方的土地承包经营权，尊重承包方的生产经营自主权，为承包方提供生产、技术、信息等服务等。承包方的权利主要是依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权获得相应的补偿等。承包方的义务主要是维持土地的农业用途，保护和合理利用土地等。
    3．加强对土地承包经营权的保护。主要内容包括：(1)在承包期内，除法律规定的情形外，发包方不得收回承包地。(2)除因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，发包方不得调整承包地。承包地的调整要严格依照法定程序进行。(3)强调对妇女承包经营权的保护，保证结
婚、离婚和丧偶妇女能够有一份承包地。(4)对土地承包中的继承问题作出规定。承包人死亡的，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；林地承包以及通过招标、拍卖等方式取得土地承包经营权的，继承人可以在承包期内继续承包。
    4．土地承包经营权可以依法流转。法律规定保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，并对流转的方式、流转的原则和程序作出规定。
    5．明确相关的法律责任。农村土地承包法规定，任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，都应当承担法律责任。同时，还分别对发包方、承包方以及国家机关及其工作人员侵犯土地承包经营权的法律责任作出了规定。
    (二)保护妇女的土地承包经营权
    我国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各个方面享有同男子平等的权利。妇女权益保障法规定，农村划分责任田、口粮田，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等，应当得到保障。土地承包经营权是农民的基本权利，集体经济组织成员无论男女，都应当平等地享有承包土地的权利。
    由于封建残余思想的影响，在一些农村，仍然存在歧视妇女、侵害妇女权益的问题。有的以村民代表会议或村民大会决议、村委会决定或乡规民约的形式，剥夺妇女的土地承包权和集体经济组织收益分配权；有的以“测婚测嫁”等理由，对未婚女性不分土地或少分土地；有的地方出嫁妇女特别是离婚、丧偶妇女户口被强行迁出，承包的土地被强行收回等，严重侵害了农村妇女的合法权益，影响了农村社会发展和稳定。      
    为了贯彻男女平等的宪法原则，加强对妇女承包权益的保护，农村土地承包法再次强调，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。
    (三)土地承包应当公开、公平、公正
    公开原则，首先要求发包方及时公布土地承包的有关信息，让本集体经济组织成员或者其他承包方了解土地承包的有关情况。要向广大农目群众宣传、介绍有关法律、法规和国家政策，公布拟发包土地的名称、坐落、面积等基本情况。其次，承包的程序要公开。如要依法选举产生承包工作小组，由承包工作小组拟订并公布承包方案；依法召开村民会议，讨论通过承包方案等。第三，承包方案和承包结果公开。承包方案依法通过后，应当及时公布并组织实施。要同承包方签订书面承包合同，落实承包方的土地承包经营权。
    公平原则主要指本集体经济组织成员依法平等地享有、行使承包本集体经济组织土地的权利。承包方案要照顾到集体经济组织成员的不同情况；承包合同中双方的权利义务要公平合理；发包方不得滥用权力，对承包方的权利进行不合理的限制；不得干涉承包方的生产经营自主权，或者给承包方增加不合理的负担。
    公正原则主要是指在土地承包中要严格依法办事，同等地对待每一个承包方，不得暗箱操作，也不得厚此薄彼，亲亲疏疏。
    另外，在土地承包过程中，还要注意处理好国家、集体、个人三者的利益关系，力争做到既尊重承包方的生产经营自主权，保护其经济利益，又要防止破坏土地资源，不断提高土地的农业生产能力，实现土地的可持续利用。
    (四)遵守法律、法规，保护土地资源
    土地是人类最基本的生产资料，也是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉。人口多，土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。在现阶段粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，已成为关系国计民生和经济社会发展全局的重大问题。因此，农村土地承包法明确要求，土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。
    首先，各级人民政府应当积极采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用和破坏土地资源的行为。(1)依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。(2)实行基本农田保护制度。按照规定划定基本农田保护范围，征用基本农田必须经国务院批准。(3)改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。(4)鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。
    其次，土地承包的当事人都有义务合理利用土地，保护土地资源。发包方有权监督承包方合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，执行土地利用总体规划等。承包方应当维持土地的农业用途，不得用于非农建设；应当依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。
    (五)保护承包双方当事人的合法权益
    农村土地承包法、农业法、土地管理法等法律对保护集体土地所有者以及承包方的合法权益作了规定。
    1．对集体土地所有者合法权益的保护主要体现在：(1)确认所有权。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。依法登记的农民集体所有的土地的所有权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。(2)集体经济组织、村委会和村民小组对集体土地享有经营管理权。(3)承包方违反承包合同约定，给农村集体经济组织的权益造成损害的，发包方有权要求承包方承担赔偿损失等违约责任。(4)承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求其赔偿损失。(5)对任何组织和个人侵害集体土地的行为，可以要求行政、司法机关给予保护。
    2．对承包方的保护主要体现在：(1)任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。对保护农村妇女的土地承包经营权作了特别规定，保障结婚、离婚以及丧偶妇女的土地承包经营权。(2)在承包期内，除法定情形外，发包方不得收回、调整承包地。(3)承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包以及其他方式的承包，承包人死亡的，其继承人可以在承包期内继续承包。(4)承包方可以依法流转土地承包经营权，任何组织和个人不得加以强迫或者阻碍。(5)发包方违反承包合同，应当承担违约责任。(6)任何组织和个人侵害土地承包经营权的，应当承担民事责任。
    (六)保护土地承包经营权的依法流转
    在实践中，为解决承包地块分散、种田效益不高、农业劳动力不足等问题，农民通过转包、出租、互换、转让等方式进行土地承包经营权流转。流转对于解决人地矛盾，合理利用土地，发展农业经济有一定的积极作用。因此，国家政策和有关法律都肯定了土地承包经营权的流转。目前土地承包经营权流转中存在着一些问题：一是违背农民意愿，强制流转，搞规模经营；二是在农村土地承包经营权流转中，如推行“反租倒包”等过程中，损害农民利益，引起农民的强烈不满；三是借流转之名，随意变更土地用途等。这些行为都违背了国家政策和法律的规定，必须予以纠正。
    从总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备大规模土地承包经营权流转的条件。土地承包经营权流转是农村经济发展、劳动力转移的结果。只有二、三产业比较发达、大多数农民转移到非农产业并有稳定的工作岗位和收入来源的时候，才有可能出现较大范围的土地承包经营权流转，发展适度规模经营。这将是一个相当长的过程。因此，不能不顾客观条件通过土地承包经营权流转搞规模经营。
    土地承包经营权流转应注意以下问题：(1)要在稳定土地承包关系的前提下进行。流转的目的也是为了承包关系稳定，搞土地承包经营权流转不能动摇家庭承包经营的基础。(2)必须是农民自愿。流转的主体是承包方，任何组织和个人不得强迫或者阻碍其进行土地承包经营权流转。(3)主要应当在农户之间进行。工商企业长期租赁和经营农民的承包地，会带来很多隐患，目前不宜提倡。工商企业投资农业主要应当从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，带动农户发展农业产业化经营。(4)必须依法进行。(5)坚持有偿原则。土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

                                          第二章    家庭承包

    一、发包方、承包方及其权利义务
    (一)发包方及其权利义务
    1．农村土地承包法考虑我国农村土地所有等不同情况，根据有关法律的规定，按照“谁所有谁发包”的原则确定发包方。
    (1)土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。在我国农村，有些村没有集体经济组织的管理机构，难以完成发包工作，需要由作为村民自治组织的村民委员会来行使发包土地的职能。因此，有集体经济组织的，由集体经济组织发包；没有集体经济组织的，则可以由村民委员会发包。
    (2)土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村民小组是指行政村内由村民组成的组织，它是村民自治共同体内部的一种组织形式，相当于原生产队的层次。目前，有许多村民小组并没有设立集体经济组织，则可以由村民小组直接发包。
    (3)国家所有依法由农民集体使用的农村土地，虽然所有权不属于使用该土地的农民集体，由于是由农民集体使用从事农业生产，法律规定也实行承包经营。此类土地由国家发包没有必要，也不现实。因此，法律规定由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
    2．发包方依法享有下列权利：(1)发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地。发包方可以发包的土地有两类，一类是本集体所有的农村土地，另一类是国家所有依法由本集体使用的农村土地。(2)监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。随着我国人口的增长和经济的发展，土地供需矛盾日益突出，必须合理利用和保护土地。(3)制止承包方损害承包地和农业资源的行为。损害土地和农业资源的行为主要表现为在耕地上建房、挖土、挖沙、挖石、采矿，将耕地挖成鱼塘，围湖造田，毁坏森林、草原，造成水土流失等。(4)法律、行政法规规定的其他权利，即农业法、土地管理法、森林法、草原法等法律以及行政法规中规定的权利。
    发包方应当承担下列义务：(1)维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。承包合同受法律保护，任何组织和个人，包括发包方都不得非法变更、解除。(2)尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方进行正常的生产经营活动。生产经营自主权是土地承包经营权中最基本、最主要的内容。现实中经常出现发包方干涉承包方的生产经营自主权的情况，如强迫承包土地的农民种植某种作物等，这项义务是非常有针对性的。(3)依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务。我国实行的以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，“统”的含义，就是要求集体经济组织要为农户提供生产、经营、技术等方面的统一服务。(4)执行县、乡(镇)土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设。农业基础设施建设一般包括农田水利建设、农产品流通重点设施建设、商品粮棉生产基地、用材林生产基地和防护林建设以及农业教育、科研、技术推广和气象基础设施建设等。农业基础设施建设对于农业的发展意义重大，也是“统一经营’’的重要内容之一。(5)法律、行政法规规定的其他义务。对于农业法、土地管理法、森林法、草原法等法律以及行政法规等规定的其他义务，发包方也应履行。
    (二)承包方及其权利义务
    1．农户是农村中以血缘和婚姻关系为基础组成的最基层的社会单位，它既是独立的生产单位，又是独立的生活单位，也是农村集体经济中一个独立的经营层次。我国农村土地承包是以“户”为单位进行，土地承包合同由“户”，的代表与发包方签订，土地承包经营权证书是按户颁发。强调家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，符合我国农村的实际情况，也有利于农村经济活动的进行。需要说明的是，这里的规定只适用于家庭承包，对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的承包，则不受上述限制，承包方可以是单位或者个人，也可以来自本集体经济组织以外。
    2．承包方依法享有下列权利：(1)依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。这是承包方最基本、也是最重要的权利。首先，承包方有权使用承包地，从事种植业、养殖业或者畜牧业等农业生产；可以修建必要的附属设施，如建造沟渠、水井等。其次，承包方有权取得从事农业生产的收益，例如，果树产出的果实，粮田里产出的粮食等。第三，农户可以自主安排生产经营，如选择种植的时间、品种，可以自主决定生产资料、农产品的买卖等。发包方以及其他组织和个人应当尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方进行正常的生产经营活动。第四，土地承包经营权依法流转。国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权的流转，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，任何组织或个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。(2)承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。征用、占
用土地要严格依照法律规定的条件和程序，并应当依法给予相应的补偿。对于补偿费的种类和标准，土地管理法等法律都有规定。(3)法律、行政法规规定的其他权利。农业法、渔业法、草原法、森林法等法律以及行政法规对承包方享有的其他权利也有规定。
    承包方应当承担以下义务：(1)维持土地的农业用途，不得用于非农建设。承包方只能从事种植业、养殖业、林业以及渔业生产，不得将土地用于农业生产目的以外的建设，例如在土地上建造房屋、建造工厂等。(2)依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。土地资源在我国极其珍贵，保护和合理利用土地是基本国策。承包方在使用土地的过程中，应当科学用地，充分发挥土地要素在生产活动中的作用，并注意保护生态环境，实现土地的经济、社会等综合效益；应当采取有效的整治和管理土地的措施，防止给土地造成永久性损害。(3)法律、行政法规规定的其他义务。农业法以及其他法律、行政法规对有关义务也作了相应的规定，承包方也应当履行。
    二、承包的原则和程序
    （一）承包的原则
    家庭承包除应当遵守总则中规定的基本原则外，还应当遵循以下原则：
    1．平等、自愿。农村集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，任何组织和个人不得剥夺或者非法限制。平等主要体现在两个方面：一是本集体经济组织的成员无论男女老少、体弱病残，都平等地享有承包本集体经济组织土地的权利；二是本集体经济组织成员在承包过程中都平等地行使权利，发包方应当平等地对待每一个成员的承包权。在承包过程中，发包方不能厚此薄彼、亲亲疏疏，不能实行差别对待。
    自愿主要是指集体经济组织成员可以自愿放弃承包土地的权利。集体经济组织的成员有权依法处置自己的权利，当然也包括放弃。任何单位和个人不得强迫农村集体经济组织的成员放弃承包土地的权利。
    2．民主协商，公平合理。民主协商要求发包方在发包过程中应当与本集体经济组织成员民主协商，充分听取和征求他们的意见，不得搞“暗箱操作”、“一言堂”，不得强迫本集体经济组织成员接受承包方案。“公平合理”要求本集体经济组织成员之间所承包的土地在土质的好坏、距离的远近、水源的便宜等方面不能有太大的差别，即使有差别，也应当在合理的范围内。
    3．承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。承包方案是涉及村民利益的重大事项，应由本集体经济组织十八周岁以上的全体村民参加的村目会议讨论通过，但在外出人员较多或者村民居住分散，全体村民会议难以召集的情况下，也可以采取召开村民代表会议的形式讨论。为了在土地承包过程中体现村民自治的基本原则，体现大多数本集体经济组织成员的意志，承包方案必须依照法定程序讨论通过才能生效。
    4．承包程序合法。承包程序应当符合法律的规定，违反法律规定的承包程序进行的承包是无效的。农村土地承包法对承包程序作出了具体规定。
    (二)承包的程序
    为保证土地承包的公开、公平和公正，防止土地承包过程中的随意性，保障农民的合法权益不受侵害，农村土地承包法明确规定了土地承包的程序：
    1．本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组。首先，选举产生承包工作小组反映了本集体经济组织成员的意志，可以保证承包过程的公平合理。其次，承包工作涉及到土地的丈量、统计、承包方案的拟订等一系列的事项，是一项比较复杂繁重的工作，需要由工作小组来进行。
    2．承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案。承包工作小组在拟订承包方案过程中，应当对本集体经济组织的土地状况进行认真调查研究，对本集体经济组织的成员构成情况进行充分了解，应当遵循民主协商、集体讨论的原则，应当公平合理并照顾到本集体经济组织的实际情况，要严格依法办事。例如，承包方案不得剥夺或非法限制本集体经济组织成员的土地承包经营权，不得歧视妇女，不得违反土地管理法有关耕地保护和土地利用总体规划的规定等。承包方案完成后，应当向本集体经济组织的成员公布，广泛征求大家的意见。
    3．依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案。承包方案确定后，应当依法召开村民会议讨论，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意始得通过。
    4．公开组织实施承包方案。承包方案依法经本集体经济组织的村民会议讨论通过后，农村集体经济组织应当公开组织实施承包方案，将承包方案中的内容具体落实。
    5．签订承包合同。发包方和承包方应当依照承包方案和法律、法规的规定签订承包合同。对于承包合同，农村土地承包法有具体规定。
三、承包期限
    土地承包期是指农村土地承包经营权存续的期间，在这个期间内，承包方享有土地承包经营权，依照法律的规定和合同的约定，行使权利，承担义务。农村土地承包法根据我国农村土地家庭承包的实际情况，对不同种类的土地的承包期分别作出规定。
    (一)耕地的承包期
    据统计，我国耕地总面积约为14亿亩，人均1亩多一点。实行家庭承包经营的耕地占耕地总面积的97％左右。我国农村实行土地承包经营制度的土地主要是耕地。我国法律和有关政策对承包期限都有明确规定。如土地管理法规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。有关政策也指出，土地承包再延长三十年不变，营造林地和“四荒”地等开发性生产的承包期可以更长。现实中，截至2000年，全国已有98％左右的村组开展了延包工作。在开展延包工作的地方，承包期达到三十年的耕地面积占92％，如果扣除沿海发达地区、城镇郊区实行招标承包的责任田以及各地预留的机动地，实行家庭承包的耕地承包期达到三十年的占95％以上。土地承包期限的长短，应考虑到我国农村的实际情况，根据农业生产经营的特点，农业经济的发展趋势以及当前的农业承包经营政策等因素确定。期限太短，不利于土地承包经营权的稳定和农业的发展；期限太长，则不利于对土地利用方式的适当调整以及有关利益的协调。规定耕地的承包期为三十年，符合有关法律的规定和目前农村的实际做法，同有关政策也是一致的。
    (二)草地、林地的承包期
    我国草原承包面积31．2亿亩，占可利用草原面积的76．9％。集体林地70％已承包到户，集体林地占全国林业用地面积38．5亿亩的59％。对于草地、林地的承包期限，我国法律和有关政策未明确规定。国家政策曾原则规定，营造林地和“四荒”地等开发性生产的承包期可以更长。在实践中，一些地方对草原实行五十年的承包期，林地的承包期一般为三十年至五十年。
    同耕地相比，草地和林地有其特殊性。以林地为例：首先，林地一般生长着多年生的乔木、竹类、灌木等，而耕地主要是用于种植农作物，一般是一年一季或者两季，甚至三季。其次，林业生产投资大，林木生长期、收益期长，风险大。第三，我国对林木实行限额采伐制度，承包方的生产经营和处置产品的权利受到较多限制。鉴于草地和林地的特殊性，农村土地承包法根据国家有关政策精神和农村土地承包的实际做法，规定草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。    
    (三)需要说明两点：(1)鉴于全国绝大多数地方第二轮承包已结束，有的地方第二轮延包的年限比本法规定的承包期限长的实际情况，为了稳定既存的农村土地承包关系，防止因本法的实施引发重新承包土地，造成不必要的混乱，对法律实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于法律规定的，法律实施后继续有效，不得重新承包土地。  (2)其他方式承包的承包期，由当事人双方协商确定。
    四、承包合同及承包经营权的取得
    承包合同是发包方和承包方之间设立、变更、终止土地承包权利义务关系的协议。签订承包合同是农村土地承包的必经程序，也是取得土地承包经营权的重要的前提条件。
    (一)承包合同的形式以及合同的主要条款
    1．承包合同的形式
    土地承包经营权是我国农民最基本的财产权利，涉及到他们的切身利益，关系到农业、农村经济发展和农村社会稳定。承包合同采用书面形式，明确肯定，有据可查，有利于明确双方的权利义务，防止争议和解决纠纷，也有利于规范承包合同，加强合同管理。在现实中，承包合同普遍采用书面形式订立。因此，农村土地承包法要求发包方应当与承包方签订书面承包合同。
    2．承包合同的主要条款    
    当事人双方的权利和义务，除法律规定的以外，主要由合同条款加以确定。合同条款是否齐备、准确，决定了合同能否成立、生效以及能否顺利履行，是非常重要的。承包合同主要条款的规定，可以对承包合同的订立起到指导和规范的作用。
    承包合同的主要条款包括：(1)发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所。当事人是合同的主体，如果不写明当事人，就无法确定权利的享有者和义务的承担者，发生纠纷也难以解决。(2)承包土地的名称、坐落、面积、质量等级。土地是承包合同权利义务指向的对象，也是合同的必备条款，否则合同不能成立。(3)承包期限和起止日期。承包期限是承包当事人双方依法享有权利、承担义务的期间。它直接关系到合同权利义务的延续时间，涉及当事人的利益，也是确定合同是否按时履行或者迟延履行的客观依据。(4)承包土地的用途。承包地只能用于从事种植业、林业、畜牧业和渔业等农业生产。(5)发包方和承包方的权利和义务。除农村土地承包法的规定之外，还包括土地管理法、农业法、渔业法、森林法、草原法等法律中规定的权利义务。当事人还可以在不违反法律、法规规定的情况下，约定其他的权利义务。(6)违约责任是指承包合同当事人一方或者双方不履行合同或者不适当履行合同，依照法律的规定或者按照当事人的约定，应当承担的法律责任，比如支付违约金、赔偿损失等。对于这些内容，当事人在合同中要尽量规定细致、清楚，以避免日后产生纠纷。
    (二)土地承包经营权的取得和有关证书的颁发
    1．合同生效是取得土地承包经营权的前提条件。合同生效是指合同产生法律约束力。合同生效后，当事人必须按照合同的约定，依照诚实信用的原则，正确行使权利，履行义务，否则，就要依法承担违约责任。同时，合同生效也对第三人产生一定的法律约束力。承包合同自成立之日起生效。承包合同成立的时间应当是当事人签字或者盖章之时，实践中对当事人虽没有签字或者盖章，然而却履行了合同主要义务的，合同也可成立。
    承包合同的生效和土地承包经营权的取得无须经过特别的批准、登记程序。法律虽然要求县级以上地方人民政府向承包方颁发有关权利证书，并登记造册，但不能据此认为承包合同的生效和土地承包经营权的设立以登记为先决条件。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，登记只是作为对土地承包经营权确认的程序。
    2．土地承包经营权证等证书，是承包方依法享有土地承包经营权的法律凭证。土地承包合同签订后，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。目前，全国延包工作已基本结束，截至2000年底，全国已有98％左右的村组进行了延包工作，绝大多数地方已将土地承包经营权证书发放到户。但由于种种原因，还有部分地方没有将证书发放到户。农村土地承包法要求，未向承包方颁发土地承包经营权证等证书的，应当补发。
    目前，有的地方和部门不顾国家三令五申，随意向农民伸手，面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多、数额大，严重侵害了农民的合法权益，挫伤了农民的生产积极性，影响了农村社会稳定。为了防止借发证、登记之机乱收费，维护农民的合法权益，农村土地承包法明确规定，颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。
    (三)承包合同的变更和解除
    1．合同的变更和解除有着严格的法定条件。一方面，当事人在订立合同时，有时不可能对涉及合同的所有的问题都作出明确规定；合同签订后，当事人在合同履行前或者履行过程中也会出现一些新情况，需要当事人对合同的内容进行修改、补充甚至解除合同。如果双方当事人达成了一致意见，可以变更或者解除合同，但不得违反法律的强制性规定，如农村土地承包法中关于承包期的规定等。另一方面，合同法对合同的变更等有专门规定，如果符合法律规定的条件，当事人也可以变更或者解除合同。
    2.在土地承包经营权存续期间，发包方有可能发生承办人或者负责人变动的情况，如村委会主任换人等。发包方是合同的当事人，承办人或者负责人只是其法定代表人或者代理人，他们从事民事活动的后果应当由发包方承担。承办人或者负责人的变动并不构成对合同的实质性变更，对已经生效的承包合同不构成影响，发包方不得因此而变更或者解除承包合同。
    3．在我国市场经济体制尚不完善的情况下，一些人借分立或者合并之机逃避应当承担的民事责任。对此，合同法明确规定，当事人订立合同后合并的，由合并后的法人或者其他组织行使合同权利，履行合同义务。当事人订立合同后分立的，除债权人和债务人另有约定的以外，由分立的法人或者其他组织对合同的权利义务享有连带债权，承担连带债务。在土地承包中，无论发包方分立或者合并是由于何种原因，其权利义务都应当按照法律的规定和合同的约定享有和承担，不得以此为由变更或者解除承包合同。
    4．承包土地是农村集体经济组织成员的基本权利，承包合同是土地承包经营权的前提和重要保证，受到法律的保护，任何组织和个人都不得干涉或者侵犯。各级人大及其常委会、人民政府、法院、检察院等国家机关及其工作人员，特别是直接负责农村土地承包及承包合同管理的机关及其工作人员，应当模范遵守法律，不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
五、承包地的收回和调整
    (一)关于承包地的收回
    首先，我国农村人多地少，经济发展很不平衡，大部分地区经济还比较落后，农民难以实现非农就业，绝大多数仍然从事农业生产。农民对土地的依赖性较强，在相当长的时期内，土地仍然是农民的基本生产资料和最主要的生活来源。为了保障农民的基本生活，保持农村社会稳定，必须保护土地承包关系的长期稳定。除法律有特别规定的以外，在承包期内，无论承包方发生什么样的变化，如承包方部分家庭成员死亡，子女升学、参军或者在城市就业等，只要作为承包方的农户家庭没有消亡，发包方都不得收回其承包地。
    其次，随着我国城乡经济结构的调整和城市化的逐步发展，农村剩余劳动力向城镇的转移会不断增加。对于农民进入城镇后的土地承包经营权问题，农村土地承包法区别不同的情况分别作了规定。
    (1)发展小城镇是带动农村经济和社会发展的重大战略。国家正在制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，小城镇户籍管理制度改革也正在加快步伐。对于承包方全家迁入小城镇落户的，其承包地能否收回的问题：首先，如果允许收回承包地，将会使农民产生后顾之忧，影响他们进入小城镇的积极性，不利于实现加快城镇化进程的政策目标。其次，农村社会保障制度还不够健全，许多小城镇尚未建立城市居民最低生活保障等社会保障制度。进镇的农民一旦失去非农职业或者其他生活来源，土地承包经营权仍将是其基本的生活保障。因此，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许承包方依法进行土地承包经营权流转。当然，承包方也可以自愿将承包地交回发包方。(2)目前农民全家进入较大城市落户还比较少，随着社会经济的发展和城市户口的逐步放开将会逐步增加。对于承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的可否收回承包地的问题：首先，他们已不具有农村集体经济组织成员的身份，不宜再享有作为基本生活保障的土地承包经营权。其次，相对于小城镇而言，城市社会保障制度比较健全，进城农民即使失去了稳定的职业或者收入来源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社会保障。第三，城市就业机会相对较多，农民可以通过多种渠道实现非农就业，土地承包经营权所具有的基本生活保障的功能大大弱化。第四，我国人多地少，大部分地区存在人地矛盾。承包方进城交回承包地，可以使留在农村的农民有较多的土地耕种。因此，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回其承包
的耕地和草地。
    (二)关于承包地的调整
    首先，目前一些地方对承包地的调整较为频繁，不少地方几年进行一次小调整，有的村甚至把已承包到户的土地全部打乱重新发包。随意调整承包地，容易造成短期效应，影响农民对土地投入的积极性；增加农民负担，侵害农民的合法权益，不利于土地承包关系的长期稳定。为了维护土地承包关系的长期稳定，进一步贯彻落实国家关于承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定的要求，农村土地承包法明确规定，在承包期内发包方不得调整承包地。
    其次，在较长的承包期内，情况会发生很多的变化，完全不允许调整承包地难以做到。如果在因特殊情形导致部分农民失去承包地的情况下仍不允许调整土地，将使这部分农民丧失最基本的生活保障，不利于农村社会稳定。因此，在特殊情形下，可以依照法律规定的程序对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。农村土地承包法规定的“特殊情形”一般包括以下几种情况：(1)因自然灾害严重毁损承包地的。(2)土地被依法征用或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，也不要征地补偿等费用，而要求继续承包土地的。（3）人地矛盾突出的。因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致新增人口比较多，而新增人口无地少地的情形比较严重，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别农户之间适当进行调整。
    第三，调整承包地还要注意以下几点：
    1．调整只限于人地矛盾突出的个别农户之间，即将人口减少的农户家庭中的富余土地调整给人口增加的农户，而不是对所有农户进行普遍调整。
    2．因人地矛盾突出需要调整土地时，如果有机动地、新开垦的土地或者承包方依法交回的土地，应当先用这些土地解决，只有在没有上述土地的情况下，才可以对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。
    3．调整必须经过一定的法定程序，即必须经本集体经济组织成员组成的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。
    4．如果承包合同中约定不得调整，即使出现法律规定需要调整的特殊情形，也不得调整。
六、对妇女土地承包经营权的保护
    农村土地承包法除了在总则中作出原则规定外，还在第二章中对妇女出嫁、离婚或者丧偶后的土地承包经营权问题作出了明确规定。
    (一)妇女结婚的，新居住地应当尽量为其解决承包地，如果有机动地、新开垦的土地或者承包方依法交回的土地的，可以分给嫁人妇女；没有上述土地的，在依法进行土地调整时，应当分给嫁人妇女一份土地。因新居住地没有富余土地，或者实行“增人不增地，减人不减
地”的办法，或者暂时未给嫁人妇女分配土地等原因，出嫁妇女在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
    (二)妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活的，发包方不得收回其承包地；不在原居住地生活的，新居住地应当尽量为其解决承包地，如可以通过分配富余土地或者依法调整等方式解决；在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
七、家庭承包中的继承
    土地承包经营权是农民的最重要的财产权利，其继承问题不仅关系到广大农民的切身利益，而且关系到农村经济的发展和社会的稳定。依照继承法、水土保持法等法律的规定，承包人死亡，其承包收益可以依法继承。承包“四荒”地的，承包人可以依照承包合同的约定继续承包。对家庭承包中土地承包经营权的继承问题，应从以下几个方面理解：
    (一)家庭承包是以户为生产经营单位进行的，承包方是本集体经济组织的农户。部分家庭成员死亡，作为承包方的户还存在，不发生继承问题，由其他家庭成员继续承包。只有在家庭成员全部死亡，承包经营的家庭消亡的情况下，才会涉及继承问题。
    (二)农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包是农村集体经济组织成员的一项权利，具有成员权的性质和基本生活保障的功能。继承人已在其他农村集体经济组织或者城镇落户的，由于不再具有该集体经济组织成员的身份，也就丧失了继承权。继承人虽然是本集体经济组织的成员，但已经依法承包了一份土地，如果再允许继承，可能会因此获得两份承包地，有失公平。考虑到我国人多地少，土地仍然是广大农民的基本生活保障的现实情况，为解决无地人口的土地问题，缓解人地矛盾，农村土地承包法只是规定，承包人应得的承包收益依照继承法的规定继承。
    (三)承包的收益，如已收获的粮食、未收割的农作物等，作为承包人的个人财产，依照继承法的规定继承。继承开始后，有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理；没有遗嘱和遗赠扶养协议的，按照法定继承办理。收益继承对继承人没有身份的限制，可以是本集体经济组织的成员，也可以不是本集体经济组织的成员。
    (四)林业具有生产经营周期和承包期较长，投资大，收益慢，风险大，而且林木与林地难以分离等特点，如果不允许继承人继续承包，不利于调动承包人的积极性，还可能出现滥砍滥伐，破坏生态环境的情况。另外，承包人可能对林地作了长期、大量的投入，如果承包人在刚开始获得收益时去世，不允许继承人继续承包，也是不合理的。因此，农村土地承包法规定，林地的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。
八、土地承包经营权的流转
    (一)土地承包经营权流转的指导思想
    稳定土地承包关系，赋予农民长期而有保障的土地使用权，是农村土地承包的一项重要原则，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，是农业发展的客观要求。
    当前土地承包经营权的流转，多数反映了土地作为生产要素的合理流动和优化配置，部分解决了农村人地矛盾，对发展农业经济起到了积极的作用。但是，一些地方在土地承包经营权流转的过程中也出现了一些偏差：有的违背农民意愿，随意改变土地承包关系，强迫流转，侵害了农民的承包经营权；有的在流转过程中，如在搞规模经营、人股、“反租倒包”等过程中，没有兼顾农民利益，甚至损害农民利益，引起农民的强烈不满；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；还有的借流转之名，随意变更土地用途。这些行为违背了国家政策和法律规定的精神，必须予以纠正。
    土地承包经营权流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有二、三产业比较发达、大多数农民转移到非农产业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。这将是一个相当长的过程。从总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备这个条件。因此，土地承包经营权流转一定要坚持条件，不能强制推行。
    1．土地承包经营权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行。家庭承包经营不仅适应传统农业，也适应现代农业，具有很强的适应性，必须长期坚持，不能将家庭承包经营与发展现代农业对立起来。保持家庭承包经营制度长期稳定，是土地承包经营权流转的基本前提。
    2．土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。
    3．土地承包经营权流转必须在农民自愿的前提下进行。农村集体经济组织可以对农民的土地承包经营权流转进行协调和服务，但不能强迫或者阻碍土地承包经营权的流转。承包期内，发包方不得单方面解除土地承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。
    4．土地承包经营权流转应当是有偿的。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
    5．土地承包经营权流转应当主要在农户之间进行。土地应当主要流转给其他从事农业生产的农户。工商企业投资开发农业，应当主要从事农作物产前、产后服务和“四荒”资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营，而不是公司替代农户。企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并。不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。
    (二)土地承包经营权流转的原则
    土地承包经营权流转应当遵循以下原则：一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限，如耕地的承包期为三十年，承包方已承包了二十年，那么流转的期限不得超过十年；四是受让方须有农业经营能力；五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
    (三)土地承包经营权流转的方式
    通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
    土地承包经营权流转的，当事人双方应当签订书面合同。当事人没有签订书面合同，但已实际流转了，仍可认定该土地承包经营权流转合同成立。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。
    土地承包经营权流转合同一般包括以下条款：(1)双方当事人的姓名、住所；(2)流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；(3)流转的期限和起止日期；(4)流转土地的用途；(5)双方当事人的权利和义务；(6)流转价款及支付方式；(7)违约责任。除以上条款外，双方当事人还可以约定其他有关条款。
    土地承包经营权采取转包、出租方式流转的，双方当事人之间是一种合同关系，原承包方仍享有土地承包经营权，因此没有必要进行流转登记。采取互换、转让方式流转的，土地承包经营权的主体发生了变更，由原承包方转移到受让方，这就涉及到是否需要进行土地承包经营权流转登记。根据本法的规定，土地承包经营权采取互换、转让方式流转的，受让方自互换、转让合同生效时即取得土地承包经营权，不要求当事人必须进行登记。但为了增强土地承包经营权流转的公示效力，保护善意第三人，本法规定，当事人可以要求登记，未经登记的，不得对抗善意第三人。即如果不进行登记，将产生不利于土地承包经营权受让方的法律后果。例如，承包方甲将土地承包经营权转让给乙，没有办理土地承包经营权流转登记。之后，甲又将同一土地承包经营权转让给善意第三人丙，丙进行了流转登记。在这一法律关系中，乙不能对抗丙，丙取得该土地承包经营权。
    土地承包经营权流转的具体方式主要包括：
    1．转包、出租。转包是指承包方在一定期限内将自己承包的土地部分或者全部转交给本集体经济组织内部的其他农户耕作。转包后，转包人仍享有土地承包经营权，其与发包方的承包关系不变。受转包人享有使用土地并获取土地收益的权利，负有向转包人支付转包费的义务。实践中，也有的转包是无偿的。转包无需经发包人许可，但转包合同需向发包人备案。出租是指承包方将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的单位或者个人。出租人是享有土地承包经营权的农户，承租人是承租土地承包经营权的人。承租人通过租赁合同取得土地承包经营权的承租权，并向出租的农户支付租金。农民出租土地承包经营权无需经发包人许可，但出租合同需向发包人备案。
    实践中，也有的承包方将其承包地交由他人短期代耕。对此，本法规定，承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。
    2．互换。互换是农村集体经济组织内部的农户之间为方便耕种或者各自需要，对各自的土地承包经营权的交换。允许互换的土地承包经营权，必须是属于同一集体经济组织的土地的承包经营权。互换是一种互易合同。互换后，互换的双方均取得对方的土地承包经营权，丧失自己原有的土地承包经营权。双方农户达成互易合同后，还应与发包人变更原土地承包合同。
    3．转让。转让是承包方将土地承包经营权移转给他人。转让后，转让方丧失土地承包经营权，受让方取得土地承包经营权，由受让方与发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。由于转让将使农户丧失土地承包经营权，在目前土地是农民基本的生产资料和生活保障的情况下，必须严格依照转让条件。本法规定的转让条件：一是承包方应当有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，即转让土地承包经营权的基础是农民有了切实的生活保障，否则不允许转让土地承包经营权。倘若没有切实的生活来源，一旦遇到风险，失去赖以生存的土地的农民可能流离失所，造成社会不稳定因素。二是转让的对象应当限于从事农业生产经营的农户。三是转让土地承包经营权应当经发包方同意，并与发包方变更原土地承包合同。
    4．入股。以土地承包经营权人股的情况比较复杂，需要区别对待。对人股组成公司从事经营的，一旦公司破产，农民会失去承包经营的土地，影响农民的生产生活和农村稳定，对此本法暂没有作出规定。对农户之间自愿合作，将土地承包经营权人股，共同发展农业生产的，则是允许的。对此，本法规定：承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权人股，从事农业合作生产。
    土地承包经营权流转中，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，依法流转时有权获得相应的补偿。

                                          第三章  其他方式的承包

    一、什么是其他方式的承包
    所谓其他方式的承包，根据本法第三条和第四十四条的规定，是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包。对于农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等土地，一般实行农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包；而对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，则应当采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。关于在哪些情况下不宜采取家庭承包方式，应当根据具体情形来判断。如某村有一座荒山，面积很小，按照人人有份的家庭承包方式不够分配，而且有许多农户也不愿意承包荒山，对此，就应当采取其他方式承包。
    家庭承包与通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包是两种不同的承包方式，二者主要有以下不同点：(1)家庭承包是集体经济组织内部人人有份的承包，承包地按照人口平均分配。其他方式的承包不是人人有份的承包，承包方也不限于本农村集体经济组织的成员，本集体经济组织以外的个人、家庭或者其他组织等，都可以通过招标、拍卖、公开协商等方式进行承包。(2)家庭承包具有农民基本生活保障的性质，是一种主要的承包方式，适宜采取家庭承包方式的耕地、林地、草地等，都应当实行家庭承包。而以其他方式承包的土地，是指“四荒”等不宜采取家庭承包方式的土地。(3)家庭承包的当事人的权利义务、承包期限等，一般由法律直接规定。当然，当事人也可以在法律规定的范围内作出约定。其他方式承包的当事人的权利义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。(4)在家庭承包中，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，承包方应当交回承包的耕地和草地，发包方因特殊情形也可以依法调整承包地。而对于其他方式的承包，由于是有偿取得，并且不涉及农民基本生活保障的因素，在承包期内不得收回和调整承包地。此外，在承包地的流转和继承
问题上，家庭承包与其他方式的承包也有一些不同，本章的有关内容将对这两个问题作具体说明。
    二、承包方式、承包的原则和程序
    (一)承包方式。根据本法第四十四条和第四十六条的规定，承包方式主要包括以下几种：
    1．招标
    荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地可以采取招标投标的方式承包。招标方式中的发标方与家庭承包中的发包方一般是一致的，即农民集体所有的“四荒”等土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会作为招标方；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为招标方。投标方不限于本集体经济组织的成员。采用招标方式承包农村土地，其优点在于将竞争机制引入承包的过程，招标方通过对投标方的资信情况和经营能力进行综合比较，从中择优选定中标者为承包方，有利于调动农民的积极性，有利于更好地开发和利用“四荒”等土地资源，也有利于对承包过程进行监督，使承包活动做到公开、公正，避免暗箱操作。
    采用招标方式的，首先由招标方通过发布招标公告、发出投标邀请书的方式发出招标信息，对承包地的名称、坐落、面积、质量等级、承包期限、承包方经营能力的要求等招标条件作出说明，然后由投标方在规定的期限内向招标方提交投标文件，参加投标竞争，最后由招标方对各投标方的投标文件进行评标，确定中标人，并与其签订土地承包合同。
    2．拍卖
    拍卖是指以公开竞价的形式，将土地承包经营权承包给最高应价者的承包方式。拍卖是“四荒”地承包的一种重要形式，通过拍卖“四荒”，实现了土地资源的优化配置，促进了“四荒’’地的开发和利用。土地承包采用拍卖形式，更符合市场经济的要求。
    3．公开协商
    对不具备招标、拍卖条件的，也可以采取公开协商的方式，由发包方和承包方协商确定承包的条件。采用这种方式，特别应当注意承包的公开性和公正性，集体经济组织应当将承包的各种信息公开，接受群众的监督，避免暗箱操作、以权谋私。
    4．股份合作经营等其他承包方式
    荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地的承包方式比较灵活，可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。目前，我国农村“四荒”地的承包有多种形式，包括家庭承包、联户承包、租赁、招标、拍卖、股份合作等。实践中，一些地方的集体经济组织按照人口将“四荒”地的承包经营权量化为股份，再进行股份合作经营。股份合作经营有利于集体经济组织、农户的广泛参与，利益分享，风险共担，降低生产经营成本。
    (二)其他方式承包的原则和程序
    1．本集体经济组织成员优先承包的原则
    根据本法第四十七条的规定，以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。规定本集体经济组织成员的优先承包权，主要是考虑到在我国农村土地集体所有以及农村经济还比较落后的情况下，土地承包经营权具有成员权的性质和保障农民基本生活的功能，因此应当首先保证本集体经济组织成员的承包利益。这里的“同等条件”，是指竞包者的资金状况、信誉状况、经营能力、生产技术水平、愿意支付的承包费等条件相同或者基本相同。在本集体经济组织成员和外部竞包者同时参与竞争的情况下，如果二者具备同等的上述条件，则本集体经济组织的成员优先取得土地承包经营权。
    2．将土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人应当遵循的程序
    发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。这一程序主要是为了保障本集体经济组织成员的利益，防止发包方随意将土地对外发包。
    由本集体经济组织以外的单位和个人承包的，发包方应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。这样做是为了使承包合同能够得到全面履行，“四荒”等土地资源能够得到有效地开发和利用。
    三、以其他方式承包的土地承包经营权的流转
    关于土地承包经营权流转的问题，其他方式的承包与家庭承包有所区别。家庭承包的一个重要指导思想是稳定土地承包关系，保障农民有一份承包地，其中特别要处理好土地承包经营权流转的问题，防止农民因土地流转而丧失基本生活保障。对此，中央强调只有在第二三产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。总体上看，我国绝大多数农村目前不具备这个条件。因此，有必要对家庭承包的土地承包经营权的流转加以一定的限制。而以其他方式承包的土地，是承包方通过市场化的行为并支付对价获得的，一般作为其增收的手段，不具有基本生活保障的功能，因此没有必要对其流转加以过多的限制。主要体现在：
    1．对流转的条件没有严格的限制。而在家庭承包中，采取转让方式要求承包方有稳定的非农职业或者稳定的收人来源。需要注意的是，承包方通过其他承包方式取得的土地承包经营权，只有经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，才享有流转的权利。未经依法登记的，发包方与承包方之间是一种合同关系，承包方并不当然享有流转的权利，能否流转应当依照双方当事人的约定。
    2．流转的方式比较灵活多样。除转让、出租等方式外，还可以入股、抵押，如可以将依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵押。而以家庭承包方式获得的土地承包经营权不得抵押；入股也是限制在承包方之间自愿联合，将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。
    3．对受让方没有特别限制。受让方可以是本集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的个人、农业公司或者其他组织。而在家庭承包中，土地承包经营权的互换要求在同一集体经济组织内进行；转让的受让方应当是从事农业生产经营的农户。
    四、以其他方式承包的土地承包经营权的继承
    土地承包经营权通过招标、拍卖或者公开协商等方式取得的，由于是有偿取得，并且一般期限较长，投入较大，因此允许继承。例如“四荒”地的承包人死亡的，在承包期内，其继承人可以继续承包。如果继承人不愿意继续承包，也可以将土地承包经营权转让，将转让费作为遗产处理。在其他方式承包的继承中，对继承人的资格没有特别要求，本集体经济组织以外的继承人或者取得非农业户口的继承人都可以继承。
    以其他方式承包的承包人死亡的，其应得的承包收益，作为其个人财产，应当依照继承法的规定继承。

                                   第四章  争议的解决和法律责任
    一、争议的解决
    为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，解决农村土地承包纠纷，维护承包当事人的合法权益，本章第五十一条对农村土地承包经营纠纷的解决途径作出了规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据这一规定，农村土地承包经营纠纷的解决途径有以下几种：
    1．协商。因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人最好首先进行协商，通过协商的办法解决纠纷，这样既节省成本，又不失和气。如果当事人不愿意协商，或者协商不成的，可以通过调解、仲裁、诉讼的途径解决。
    2．调解。当事人可以通过调解解决纠纷。调解人可以是个人，可以是村民委员会、乡(镇)人民政府，也可以是政府的农业、林业等行政主管部门，还可以是政府设立的负责农业承包管理工作的农村集体经济管理部门。调解不是仲裁或者诉讼的必经程序，当事人不愿意调解的，可以申请仲裁或者直接向人民法院起诉。
    3．仲裁。当事人不愿协商、调解，或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。根据我国1994年制定的仲裁法第七十七条的规定，农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，不属于仲裁法的调整范围，应当另行规定。其理由是农业承包合同纠纷的仲裁有一定的特殊性，在申请仲裁的条件、仲裁机构、案件的管辖、仲裁与诉讼的关系等方面与一般的商事仲裁有所不同。目前我国还没有制定农业承包合同纠纷仲裁的相关法律，有关农业承包合同纠纷仲裁的规定主要是一些地方性法规以及一些地方政府规章。关于农业承包合同纠纷的仲裁，有以下几个问题需要说明：
    (1)关于申请仲裁的条件。有的地方规定，因农业承包合同发生纠纷时，在没有仲裁协议的情况下，任何一方当事人均可向所在地仲裁委员会申请仲裁；有的地方规定，双方当事人必须在承包合同中有仲裁条款或者发生纠纷后达成书面仲裁协议，才能申请仲裁。
    (2)关于仲裁机构。目前，我国有部分省份在县、乡两级设立了农业承包合同纠纷仲裁委员会，该委员会一般设在县、乡两级农村承包合同管理部门。有的地方规定向农村承包合同管理部门申请仲裁。
    (3)关于仲裁的管辖。承包合同纠纷的仲裁实行地域管辖，一般为发包方所在地的仲裁委员会。
    (4)关于仲裁与诉讼的关系。商事纠纷的仲裁实行或裁或审和一裁终局的制度，仲裁法对此作了规定。该法第五条规定，当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。第九条规定，仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人目法院不予受理。裁决被人民法院依法裁定撤销或者不予执行的，当事人就该纠纷可以根据双方重新达成的仲裁协议申请仲裁，也可以向人民法院起诉。而农村土地承包纠纷的仲裁与一般的商事仲裁不同，根据本法第五十二条的规定，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。
    (5)仲裁裁决的效力。当事人对仲裁裁决不服，向人民法院提起诉讼的，该诉讼仍是一个民事诉讼，即以原来仲裁时的对方当事人为被告，向人民法院提起民事诉讼。人民法院受理案件后，应当根据查明的事实，依法作出判决，而不是撤销仲裁裁决，这有别于我国仲裁法第五章规定的申请撤销仲裁裁决之诉。当事人在收到裁决书之日起三十日内不起诉的，裁决书即发生法律效力。当事人应当履行仲裁裁决，一方当事人不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。
    仲裁法第七十七条规定的“农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定”，主要指家庭承包中发生的纠纷不属于商事仲裁机构的仲裁范围。关于“四荒”地等通过招标、拍卖、公开协商等方式的承包，因土地承包经营发生纠纷，当事人能否协议选择适用仲裁法的问题，应当根据实际情况，进一步总结实践经验，摸索出一套适合解决“四荒”地等承包纠纷的仲裁制度。
    前面所讲的仲裁的范围主要指农村土地承包合同纠纷。此外，侵犯  土地承包经营权的侵权纠纷也可以申请仲裁。
    4．诉讼。协商、调解和仲裁不是诉讼的必经程序，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。
    二、法律责任
    (一)发包方侵害土地承包经营权的民事责任
    土地承包经营权具有物权的性质，具有排除包括发包人在内的一切人干涉和侵害的效力。任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，都应当承担民事责任。
    本法第五十四条列举了发包方侵害承包方土地承包经营权的具体情形和应当承担的民事责任。发包方违反本法以及相关法律的规定，侵害承包方的土地承包经营权，承包方可以直接要求发包方承担民事责任，也可以向人民法院或者仲裁机构请求保护自己的合法权利。
    根据本法第五十四条的规定，发包方侵害承包方土地承包经营权的具体情形主要有：
    1．干涉承包方依法享有的生产经营自主权，如强制承包方统一种植某种作物或者不得种植某种作物。
    2．在承包期内违反本法规定收回、调整承包地，主要是指违反本法第二十六条和第二十七条的规定收回和调整承包地。
    3．强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。
    4．假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，如用少数服从多数的办法搞“反租倒包”。
    5．以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包。
    6．将承包地收回抵顶欠款。
    7．剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权，主要是指违反本法第六条和第三十条的规定，剥夺、侵害妇女的土地承包经营权。
    8．其他侵害土地承包经营权的行为。
    发包方有上述侵害承包方土地承包经营权的行为的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等侵权的民事责任。
    (二)违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效
    为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护土地承包当事人的合法权益，在农村土地承包中，应当充分尊重农民的意愿，发包方不得将自己的意志强加给承包方，承包合同中违背承包方意愿的约定无效。同时，订立土地承包合同还应当遵守法律、行政法规的规定，特别是法律、行政法规中有关不得收回、调整承包地等强制性规定。根据本法第二十六条的规定，承包期内，除承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口，应当交回承包的耕地和草地外，发包方不得收回承包地。根据第二十七条的规定，承包期内，发包方不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。这些规定都属于法律的强制性规定。如果承包合同中有违背上述有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定的，该约定无效。需要说明的是，如果承包合同中有部分条款违反了法律、行政法规有关收回、调整承包地的规定，那么只是该部分条款无效，并不影响其他条款的效力。
    (三)承包合同当事人违反合同义务应当承担违约责任
    土地承包合同成立后，对双方当事人均具有法律约束力，当事人应当按照合同的约定履行自己的义务。当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当承担违约责任。关于违约责任的承担方式、损失赔偿额的确定、违约金、违约金与定金的选择适用、违约责任的免除、违约责任与侵权责任的竞合等内容，我国合同法已作了较为详尽的规定，因此，土地承包合同的一方当事人违约的，应当依照合同法的规定承担违约责任。需要注意的是，发包方的行为，既可能构成对承包方土地承包经营权的侵害，依照本法第五十四条的规定承担侵权责任，也可能违反了承包合同的约定，依照合同法的规定承担违约责任，在二者竞合的情况下，承包方有权选择依照本法第五十四条的规定要求其承担侵权责任或者依照合同法的规定要求其承担违约责任。
    (四)任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权漉转的，流转无效
    承包方取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。土地流转的主体是承包方，土地承包经营权的流转应当遵循自愿的原则，在承包方自愿的基础上进行。在承包期内，承包方对承包的土地享有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的方式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫承包方进行土地承包经营权流转。在承包期内，如果有关组织或者个人强迫承包方进行土地承包经营权流转，该流转没有法律效力。例如，承包期内，承包方全家进入小城镇落户的，根据本法的规定，承包方可以保留其土地承包经营权，也可以依法进行土地承包经营权流转。如果农村集体经济组织违背这一规定，对愿意继续保留土地承包经营权的承包方强迫其进行土地承包经营权流转，那么，该流转行为无效。承包方可以继续保留其土地承包经营权。
    (五)任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权漉转收益的，应当退还
    国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。平等协商、自愿、有偿是土地承包经营权流转应当遵循的重要原则。承包方在自愿的基础上，可以与受让方平等地协商有关土地承包经营权的流转事宜，如流转的方式、期限、流转土地的用途、双方当事人的权利义务、流转的价款及支付方式等。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，也应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，都应当退还。
    (六)非法征用、占用土地的法律责任
    国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征用。征用土地应当具备以下条件：第一，征用土地是一种政府行为，只有国家为了公共利益的需要，才可以对农民集体所有的土地实行征用，其他任何单位和个人都无权征用；第二，应当依照法定的批准权限和程序征用土地；第三，应当依法给予补偿。禁止非法征用农民集体所有的土地。
    非法占用土地，主要是指违反有关土地管理法律、法规的规定，未经依法批准占用土地的行为。实践中，一些地方的乡(镇)政府、村委会或者农村集体经济组织非法占用农民承包的土地，将其转为建设用地，从中谋取利益，严重侵害了农民的土地承包经营权。
    根据本法第五十九条的规定，违反土地管理法规，非法征用、占用土地，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里的依法追究刑事责任”，是指依照刑法第四百一十条“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”，或者依照刑法第三百四十二条“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”的规定追究刑事责任。
    此外，非法征用、占用土地造成他人损害的，还应当承担损害赔偿等责任。损害赔偿的范围包括因非法征用、占用土地所造成的全部损失。既包括直接损失，如农民在土地上修建的灌溉设备被毁坏所造成的损失，也包括间接损失，如农民在土地被非法征用、占用期间没有任何收成的损失。关于损害赔偿的性质，如果是国家机关及其工作人员违法行使职权乱征地，侵犯集体土地所有权和土地承包经营权造成损害，符合国家赔偿法规定条件的，应当给予国家赔偿；其他主体的侵权行为，如村委会乱占地，侵害土地承包经营权的，应当给予民事赔偿。
    (七)贪污、挪用土地征用补偿费用的法律责任
    国家实行征用土地补偿制度。土地管理法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”本法第十六条关于承包方享有的权利中规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相
应的补偿。”征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
    征地的补偿是对土地所有权和土地使用权的补偿，征地补偿费用应当属于土地所有权人和使用权人。被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止任何单位和个人贪污、挪用征地补偿费用。违反土地管理法规，贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿责任。
    关于贪污、挪用土地征用补偿费用的刑事责任问题，由于征地补偿费用中有关土地所有权的补偿部分归农民集体所有，属于公共财产，因此国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有征地补偿费用或者挪用征地补偿费用的，就构成了刑法规定的贪污罪和挪用公款罪。九届全国人大常委会于2000年4月29日通过的关于村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”的解释中明确，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用管理工作的，属于刑法第九十三条第二款规定的·其他依照法律从事公务的人员”。根据这一解释，村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作时，利用职务上的便利，非法占有土地征用补偿费用或者挪用土地征用补偿费用的，可以构成贪污罪或者挪用公款罪。
    (八)承包方违法将承包地用于非农建设的法律责任
    国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。为此，土地管理法第十四条规定，承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。第四十四条规定，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。为了加强对土地的保护，本法也明确规定：农村土地承包应当遵守国家的法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。这里的处罚是指县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以行政处罚。具体的处罚方式有：(1)罚款；(2)没收违法所得；(3)责令限期改正或者治理；(4)责令缴纳复垦费；(5)责令退还或者交还非法占用的土地；(6)责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等。
    (九)承包方给承包地造成永久性损害的法律责任
    为了保护有限的土地资源，承包期内，承包方应当维持土地的农业用途，不得用于非农建设；应当依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。在承包地上进行掠夺式经营，或者擅自挖砂、采石、采矿、取土，甚至建设小砖窑、小煤窑等，都可能破坏土地种植的条件，给承包地造成永久性的损害。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。
    (十)国家机关及其工作人员利用职权侵害土地承包经营权的法律责任
    国家保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，都应当承担责任。实践中，除发包方外，一些地方的国家机关及其工作人员也存在侵害土地承包经营权的行为，包括利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为。国家机关及其工作人员有上述行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

                                           第五章 附则

    一、本法实施前已按国家有关规定形成的土地承包关系的法律效率
    关于本法与第二轮农村土地承包工作的衔接问题，特别是本法实施前已按国家有关规定形成的土地承包关系的法律效力问题，本法第六十二条作出了规定：本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。目前，第二轮农村土地承包工作即“延包”工作已经基本结束，新的土地承包关系已经形成。从总体上看，各地开展二轮土地承包工作的情况是好的，保持了党的农村基本政策的连续性和稳定性，保持了农村土地承包关系的稳定。稳定土地承包关系，也是制定本法的一项重要原则。制定本法必须考虑与延包工作的实际相衔接，不能因本法的制定引发新的矛盾和问题。为此，本法附则对在本法实施前已按国家有关规定形成的承包关系的法律效力问题作了特别规定，即本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包的，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。实践中，一些地方二轮承包中耕地的承包期超过了三十年，有的甚至达到了五十年，这种做法虽然与本法关于承包期的规定不一致，但也符合稳定土地承包关系的要求，因此也是有效的，没有必要重新承包土地。在土地承包中，承包合同签订后，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。在过去的土地承包工作中，有的地方尚未向承包方颁发有关权利证书，影响了农民对土地承包的安全感和积极性。本法实施后，未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，各地人民政府应当依照本法的有关规定，及时补发证书。
    二、关于预留机动地问题
    机动地是发包方在发包土地时，预先留出的不作为承包地的少量土地，用于解决承包期内的人地矛盾问题，如在承包期内，本村有嫁入妇女的，或者部分农户因自然灾害丧失承包地的，就可以将机动地承包给这些人。预留的机动地由集体经济组织掌握，或由集体暂时统一经营，或短期承包给某些农户。预留机动地曾是农村土地承包中的灵活做法，一旦发生人地矛盾，可以用机动地来解决，不必进行土地调整，既解决了无地农民的土地问题，也有利于保持土地承包关系的稳定。但预留的机动地不宜过多，预留过多，就会减少农民承包地的数量，损害农民的权益。在实践中，一些地方的乡、村为了增加集体收入，随意扩大机动地的比例，将预留的机动地以招标、拍卖、协商等方式承包出去，以获取利益，侵害了农民的土地承包经营权，损害了农民的利益。对此，有关中央文件曾指出：在延长土地承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大机动地的比例，损害了农民群众的利益。因此，对预留机动地必须严格控制。目前尚未留有机动地的地方，原则上都不应留机动地。今后解决人地关系的矛盾，可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。目前已留有机动地的地方，必须将机动地严格控制在耕地总面积5％的限额之内，并严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。本法第六十三条对机动地的问题也作了规定：本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5％。不足5％的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。

2002-12-27