《中华人民共和国清洁生产促进法》讲话

全国人大常委会法工委 宋 芳

    《中华人民共和国清洁生产促进法》已由第九届全国人大常委会第二十八次会议于2002 年6月29日通过，并于同日由中华人民共和国江泽民主席第72号令公布，将自2003年1月1日起施行。这是我国第一部以推行清洁生产为目的的法律，它的出台标志着我国新的污染预防和控制战略走上了法制的轨道，将会对我国经济、环境、社会的协调发展产生积极的作用。下面将这部法律的主要内容作一介绍。
                                     第一讲   清洁生产促进法的立法背景．
    一 清洁生产的概念及国外的立法情况
    （一）清洁生产的概念
    清洁生产的英文为 Cleaner Production，意为“更清洁的生产”，也就是说它是一个相对的概念。所谓的清洁生产技术和工艺、清洁产品、清洁能源、清洁原料都是同现有技术和工艺、产品、能源、原料相比较而言的。因此，清洁生产不是一个用某一特定标准衡量的目标，而是一个持续进步的过程，随着社会经济的发展和科学技术的进步，需要适时地提出更新的目标，达到更高的水平。清洁生产主要包括三个方面的内容：其一，自然资源的合理利用。要求投入最少的原材料和能源，生产出尽可能多的产品，提供尽可能多的服务，包括最大限度地节约能源和原材料、利用可再生能源或者清洁能源、利用无毒无害原材料、减少使用稀有原材料、循环利用物料等措施。其二，经济效益最大化。通过节约资源、降低损耗、提高生产效能和产品质量，达到降低生产成本、提升企业的竞争力的目的。其三，对人类健康和环境的危害最小化。通过最大限度地减少有毒、有害物料的使用，采用无废或者少废技术和工艺，减少生产过程中的各种危险因素，废物的回收和循环利用，采用可降解材料生产产品和包装，合理包装以及改善产品功能等措施，实现对人类健康和环境的危害最小化。
    尽管清洁生产概念的提出始于上个世纪70年代，但至今尚无统一的定义。清洁生产的思想在不同的国家有不同的称谓，包括污染预防、废物最小量化、源削减、源控制、清洁工艺、污染预防等。联合国环境规划署对清洁生产的定义为：“清洁生产是指将综合预防的环境战略持续地应用于生产过程、产品和服务中，以便减少对人类和环境的风险。”“对生产过程而言，清洁生产包括节约原材料和能源，淘汰有毒原材料，并在全部排放物和废物离开生产过程以前减少其排放数量和毒性。”“对产品而言，清洁生产战略旨在减少产品整个生命周期过程中，从原材料的提炼到产品的最终处置对人类和环境的影响。”“对服务而言，清洁生产就是将预防性的环境战略纳入服务设计和提供的服务活动中。”“清洁生产不包括末端治理技术，如空气污染控制、废水处理、焚烧或者填埋。”综合起来，清洁生产就是在生产过程、产品和服务中既要满足人类的需要，又要合理利用自然资源，追求经济效益最大化和对人类与环境危害最小化。
    （二）国外清洁生产的立法情况
    早在1979年4月，欧洲共同体理事会就宣布推行清洁生产的政策。1979年11月在环境领域进行国际合作的全欧高级会议上，通过了《关于少废无废工艺和废料利用的宣言》。1984年和1987年，欧共体又制定了促进清洁生产的两个法规，明确对清洁生产和工业示范工程提供财政支持。
    美国是世界上较早进行清洁生产立法的国家。1984年，美国国会通过了《资源保护与恢复法——固体有害废物修正案》，提出了“土地限制”条款，严格限制某些有害物质的排放，并规定“废物最小量化”是美国的一项基本政策。l990年，美国国会又通过了《污染预防法》，宣布以污染预防政策取代长期采用的以末端处理为主的污染控制政策，并把污染预防作为国家治理污染的基本战略。这部法律正式确认了污染控制由末端治理向污染预防转变，是美国在污染预防方面最重要的进展和标志，是工业污染控制战略的一个根本性变革。
    日本、德国等国家也是推行清洁生产的先驱国家。日本l99l年以来先后制定了《资源有效利用促进法》、《推动建立循环社会基本法》和《容器包装再利用法》等促进实施清洁生产的专门法律。德国1994年公布了《循环经济和废物清除法》。加拿大和荷兰、丹麦等许多欧盟成员国也在其原有的环境和资源立法中增加了大量推行清洁生产的法律规范和政策规定。
    1989年，联合国环境规划署工业环境中心在总结一些较早实施清洁生产的国家的做法的基础上，制定了《清洁生产计划》，在全球范围内推行清洁生产。根据该计划，建立了国际清洁生产信息交流中心，出版了《清洁生产简讯》等刊物。联合国环境规划署还帮助包括中国在内的许多发展中国家建立了国家级清洁生产中心。
    二 我国制定清洁生产促进法的必要性和可行性
    （一）末端治理模式存在着明显的缺陷和不足
    在过去的一个世纪里，经济的高速发展带来了严重的环境污染和生态破坏。为了减轻污染对环境和公众健康的危害，企业界采取了各种污染治理措施，按照排放标准对产生的污染物进行处理后再向环境排放。  这种“末端治理”模式虽然取得了一定的效果，但也存在着明显的缺陷  和不足：一是治理代价高，影响企业竞争力和经济效益，致使企业界缺  乏治理污染的主动性和积极性。二是治理技术难度大，并存在污染转移  的风险。三是无助于减少生产过程中的资源浪费。四是政府行政监督管  理的成本过高。
      西方工业国家为了达到经济与环境的协调发展，曾作了多年的探索，逐步形成了废物最小量化、源头削减、无废和少废工艺、污染预防等新的生产和污染防治战略。联合国环境规划署在总结上述经验的基础上，于1989年提出了“清洁生产”的战略推广计划，一经推广，就得到了许多国家政府和企业界的响应，以后人们又将清洁生产的要求逐步扩展到服务等领域，并开始探索发展“循环经济”、建立“循环社会”。清洁生产的实质，是贯彻污染预防原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，从生产和服务源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染的产生，实现经济效益和环境效益的统一。相对末端治理而言，清洁生产是一种更为科学、经济、环保的理念。
    （二）我国推行清洁生产已有了一定的基础
    1993年以来，我国开始推行清洁生产。全国开展清洁生产试点的省、自治区、直辖市已有24 个。据1998年不完全统计，全国和一些地方通过项目已设立的清洁生产示范试点约400多个，分属化工、轻工。建材、国防、冶金、石化、铁路、电子、航空、医药、采矿、电力、烟草、机械、仪器仪表、纺织印染、交通等十几个行业。从2001年起，辽宁省又在100个企业进行清洁生产试点。试点企业通过清洁生产审核和生产工艺技术改造，普遍取得了良好的经济效益和环境效益，主要污染物平均削减20％以上。有些企业因污染严重已经处于即将被关闭的境地，由于实施清洁生产，在较短的时间内实现了达标排放，同时达到了扭亏为盈的目标。1999年，国家经贸委发布了《关于实施清洁生产示范试点计划的通知》，确定在北京、天津、上海、重庆、沈阳、太原、济南、昆明、兰州、阜阳等10个城市和石化、化工、冶金、轻工、船舶等5个行业开展清洁生产示范试点。
    大量试点工作的经验证明，实施清洁生产，可以节约资源，削减污染，降低污染治理设施的建设和运行费用，提高企业经济效益和竞争能力；可以将污染物消除在源头和生产过程中，有效地解决污染转移问题；可以挽救一大批因污染严重而濒临关闭的企业，缓解就业压力和社会矛盾；还可以从根本上减轻国经济快速发展给环境造成的巨大压力，降低生产和服务活动对环境的破坏，实现经济发展与环境保护的“双赢”，并为探索发展“循环经济”奠定良好的基础。
    （三）企业参与国际竞争必须实施清洁生产
    在当前的国际贸易中，同环境相关的贸易壁垒已成为一个重要的非关税贸易壁垒。按照WTO有关例外措施的规定，进口国可以以保护人体健康、动植物健康和环境为由，制定一系列相关的环境标准或技术措施，限制或者禁止外国产品进口，从而达到保护本国产品和市场的目的。在WTO新一轮谈判中，环境标准问题也是重点内容之一。对此，我们一方面要在国际贸易中维护自己的合法权益，同时也要做好多方面的准备，实施清洁生产，提供符合环境标准的清洁产品，从而在激烈的国际市场竞争中立于不败之地。
    （四）国外的相关立法提供了可借鉴的经验
    我国环境污染严重的根本原因在于我国多数企业尚未从根本上摆脱粗放经营方式，结构不合理，技术装备落后，能源原材料消耗高、浪费大，资源利用率低。而解决环境污染的根本出路在于实施清洁生产，预防污染发生。但在我国现阶段，要么不少企业和政府部门还对清洁生产缺乏了解和认识，不开展清洁生产；要么企业想实施清洁生产，却缺乏必要的政府支持和保障措施，遇到大量自身难以克服的障碍；现行环境管理制度从总体上看倾向于“末端治理”，也在一定程度上影响了清洁生产战略的实施。
    对于如何克服清洁生产实施过程中的障碍，一些国家积累了不少有益的经验，其中立法是主要手段之一。如美国的《污染预防法》、德国的《循环经济和废物清除法》、日本的《资源有效利用促进法》和《推动建立循环社会基本法》等，都是促进实施清洁生产的法律。借鉴国外的经验，制定一部适合我国国情的鼓励性、促进性的清洁生产法，有助于使各级政府、企业界和全社会了解实施清洁生产的重要意义，提高企业自觉实施清洁生产的积极性；有助于明确各级政府及有关部门在推行清洁生产方面的义务，为企业实施清洁生产提供支持和服务；有助于帮助企业克服技术、资金、市场等方面的障碍，增强企业实施清洁生产的能力；有助于明确企业实施清洁生产的途径和方向，适应我国加入WTO后的形势需要；从长远看，也将有助于国民经济朝循环经济的方向转变。
第九届全国人大第五次会议通过的《政府工作报告》明确要求“推行清洁生产”，许多代表也提出了关于制定清洁生产法的议案，说明实施清洁生产对实现经济可持续发展的重要意义已逐渐为社会各界所认识，采取有力措施推行清洁生产也已经列入了政府的工作目标。此时对清洁生产立法必然会极大地推动清洁生产的实施，促进我国经济、环境和社会的协调发展。
                                  第二讲     清洁生产促进法的主要内容
    一 总  则
    （一）清洁生产促进法的名称和立法目的
    考虑到在社会主义市场经济条件下，应当尊重企业等市场主体的自主性，因此，在立法思路上要注重对清洁生产行为的引导、鼓励和支持，而不宜对其生产、服务的过程进行过多的直接行政控制。这就决定了清洁生产立法应当以对清洁生产进行引导、鼓励和支持保障的法律规范为主要内容，而不是以直接行政控制和制裁性法律规范为主。因此，本法从性质上讲，就是一部促进实施清洁生产的法律，清洁生产促进法的名称是这部法律特点和内容的准确反映；同时，这一法律名称也有助于处理清洁生产促进法和有关环境法之间的关系。
    按照本法规定，清洁生产促进法的立法目的有以下几方面：一是为了促进清洁生产；二是提高资源利用效率，减少和避兔污染物的产生；三是保护和改善环境，保障人体健康；四是促进经济与社会可持续发展。
    （二）清洁生产促进法的调整范围
    清洁生产促进法第二条规定，“本法所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”第三条规定：“在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门依照本法规定，组织、实施清洁生产。”按照上述规定，清洁生产促进法的适用范围包含了全部生产和服务领域。上述规定主要是考虑：其一，目前国内外对清洁生产的认识已经突破了传统的工业生产领域，农业、服务业等领域也已经开始推行清洁生产。其二，本法规定的政府职责是以支持、鼓励措施为主，这个范围宜宽不宜窄，事实上也没有必要对不同的生产领域制定不同的清洁生产促进法。其三，由于清洁生产的推行是一个渐进的过程，法律应当为其未来的发展留下空间，如果规定过窄，反而会对今后清洁生产的推行造成障碍。
    此外，考虑到我国的实际情况，本法着重对工业生产领域的清洁生产推行和实施作了具体规定；对农业、服务业等领域实施清洁生产，只提了原则要求；对于公民个人在生活领域如何消费产品的问题，本法未作出规定。这样规定既可以满足当前工业领域推行清洁生产的迫切需要，也可以为今后在其他领域推行清洁生产提供法律依据和活动空间。
    这里需要说明的是，本法对清洁生产定义中的“源头削减”，是指通过设备或技术改造，工艺或流程改革，改变产品配方或设计，原料替代，以及改进内部管理、维修、培训或仓储控制等手段，在进行再生利用、处理和处置以前，减少进入废物流或释放到环境中的有害物质和污染物的数量。源头削减的最佳效果是不会带来任何形式的废物管理（如再生利用和处理）。
    （三）清洁生产促进的基本措施和管理体制
    清洁生产促进法在第四条、第六条对清洁生产促进的基本措施作出了规定。按照上述规定，首先，国家鼓励和促进清洁生产，国务院和县级以上地方人民政府，应当将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划。其次，国家鼓励开展有关清洁生产的科学研究、技术开发和国际合作，组织宣传、普及清洁生产知识，推广清洁生产技术。国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督。
    考虑到清洁生产不同于单纯的污染控制，不能仅仅依靠单一部门的监督管理，而是需要政府从多个角度、多个环节对生产经营者进行引导、鼓励、支持和规范。因此，在推行清洁生产的体制问题上，本法强调了有关部门之间的密切配合。按照本法第五条对清洁生产促进工作的管理体制的规定：一是国务院经济贸易行政主管部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作；县级以上地方人民政府负责领导本行政区域内的清洁生产促进工作；县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门负责组织、协调本行政区域内的清洁生产促进工作。二是国务院和县级以上地方人民政府环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作。
    二 清洁生产的推行
    本法在第二章规定了各级政府及其有关部门对推行清洁生产的责任。
    （一）各级政府推行清洁生产的责任
    本法对政府促进清洁生产的要求主要包括：
    1．政策的制定
    即国务院应当制定有利于实施清洁生产的财政税收政策；国务院及其有关行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当制定有利于实施清洁生产的产业政策、技术开发和推广政策。
    2。规划布局
    即县级以上地方人民政府应当合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。这里的“循环经济”，本质上是一种生态经济，即使经济活动按照生态学的规律运作，让能源和物质在经济活动中循环流动，在发展经济的同时，使资源得到最充分和持久的利用，并将经济活动对自然环境的影响降到最低限度。传统经济是“资源——产品——废物”单向流动的线性运行模式，循环经济是“资源一产品一恶性循资源”闭环流动的循环运行模式。循环经济包含三项主要原则，被归纳为3R：一是减量（Reduce），即尽可能减少经济活动中废物的产生量及危害性。二是再用（Reuse），即尽可能多次或以多种方式使用物品，以避兔物品过早变成废物。三是循环（Recycle），即将废物再次变为资源，再生利用。
    3．清洁产品的采购和使用
    即各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。
    （二）政府有关部门推行清洁生产的责任
    本法对政府有关部门在推行清洁生产方面的要求主要包括：
    1．经济贸易等行政主管部门的职责
    由于经济贸易行政主管部门是本法规定的组织、协调清洁生产促进工作的行政主管部门，因此，本法在相关职责上的规定许多以经贸部门为主，包括：其一，县级以上人民政府经济贸易行政主管部门，应当会同环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利等有关部门制定清洁生产的推行规划。其二，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的经济贸易、环境保护、计划、科学技术、农业等有关行政主管部门，应当组织和支持建立清洁生产信息系统和技术咨询服务体系，向社会提供有关清洁生产方法和技术、可再生利用的废物供求以及清洁生产政策等方面的信息和服务。其三，国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门定期发布清洁生产技术、工艺、设备和产品导向目录。其四，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的经济贸易、环境保护、农业、建设等有关行政主管部门组织编制有关行业或者地区的清洁生产指南和技术手册，指导实施清洁生产。其五，国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度。国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的目录。
      2．其他有关部门的责任
      本法也按照有关部门各自的职责，对其提出了一定的要求，包括：其一，县级以上人民政府科学技术行政主管部门和其他有关行政主管部门，应当指导和支持清洁生产技术和有利于环境与资源保护的产品的研究、开发以及清洁生产技术的示范和推广工作。其二，国务院教育行政主管部门，应当将清洁生产技术和管理课程纳入有关高等教育、职业教育和技术培训体系。其三，省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，应当加强对清洁生产实施的监督；可以按照促进清洁生产的需要，根据企业污染物的排放情况，在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据。其四，国务院有关行政主管部门可以根据需要批准设立节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志，并按照国家规定制定相应标准。其五，县级以上人民政府有关行政主管部门组织开展清洁生产的宣传和培训，提高国家工作人员、企业经营管理者和公众的清洁生产意识，培养清洁生产管理和技术人员。此外，清洁生产促进法还要求新闻出版、广播影视、文化等单位和有关社会团体，应当发挥各自优势做好清洁生产宣传工作。
    三 清洁生产的实施及相关责任
    本法第三章“清洁生产的实施”主要规定了对生产经营者的清洁生产要求，共分为三类，包括指导性要求、自愿性要求和强制性要求。同时本法第五章“法律责任”对违反有关强制性要求的行为规定了相应的处罚。
    （一）指导性要求
    指导性要求是对生产经营者从事清洁生产发出的倡导，不附带法律责任，主要内容包括：
    1．对新建、改建和扩建项目的要求
    新建、改建和扩建项目应当进行环境影响评价，对原料使用、资源消耗、资源综合利用以及污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。
    2．对企业技术改造的要求
    企业在进行技术改造过程中，应当采取以下清洁生产措施：一是采用无毒、无害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害严重的原料；二是采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备，替代资源利用率低、污染物产生量多的工艺和设备；三是对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用；四是采用能够达到国家或者地方规定的污染物排放标准和污染物排放总量控制指标的污染防治技术。
    3．对产品和包装物设计的要求
    产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。其中，生命周期是指从原材料的获取、产品的生产和使用直至产品使用后进行处置的全过程。生命周期分析可以帮助企业了解产品对环境造成不良影响的性质、数量、危害程度以及产生环节，从而帮助企业寻找并采取措施，预防污染。
    4．对农业生产者的要求
    农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。
    5．对服务性企业的要求
    餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备，减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的消费品。
    6．对建筑工程的要求
    建筑工程应当采用节能、节水等有利于环境与资源保护的建筑设计方案、建筑和装修材料、建筑构配件及设备。
    7．对矿产资源的勘查和开采的要求
    矿产资源的勘查、开采，应当采用有利于合理利用资源、保护环境和防止污染的勘查、开采方法和工艺技术，提高资源利用水平。
    8．对废物回收利用的要求
    企业应当在经济技术可行的条件下对生产和服务过程中产生的废物、余热等自行回收利用或者转让给有条件的其他企业和个人利用。
    9．普通企业清洁生产审核的要求
    企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测，并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。清洁生产审核办法，由国务院经济贸易行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门制定。这里的清洁生产审核，也称清洁生产审计，是一套对正在运行的生产过程进行系统分析和评价的程序。这套程序是通过对一家公司（工厂）的具体生产工艺、设备和操作的仔细检查、评审，找出能耗高、物耗高、污染重的原因，掌握废物的种类、数量以及产生原因的详尽材料，提出如何减少有毒和有害物料的使用以及废物产生的方案，经过对各选方案的技术、经济及环境可行性分析，选定可供实施的清洁生产方案的分析、评估过程。
    （二）自愿性要求
    自愿性要求是鼓励生产经营者自愿实施清洁生产，改善企业及其产品的形象，相应可以依照有关规定得到奖励和享受政策优惠的要求，主要内容包括：
    1．自愿签订节约资源、削减污染物排放量的协议
    企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上，可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议。该经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门应当在当地主要媒体上公布该企业的名称以及节约资源、防治污染的成果。按照本法规定，自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目，可以列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围。
    2．自愿申请环境管理体系认证
    企业可以根据自愿原则，按照国家有关环境管理体系认证的规定，向国家认证认可监督管理部门授权的认证机构提出认证申请，通过环境管理体系认证，提高清洁生产水平。
    发达国家非常重视鼓励企业自愿参加清洁生产项目，并将其作为推行清洁生产的重要策略之一。实践证明，这一做法是相当有效的。目前，有一半以上的亚太经合组织国家在工业界与政府之间实行了自愿协议或建立起自愿清洁生产项目。
    （三）强制性要求
    强制性要求是生产经营者必须履行的清洁生产义务，如果不履行上述义务，则要承担相应的法律责任，主要内容包括：
    l．注明产品材料成分的要求和责任
    生产大型机电设备、机动运输工具以及国务院经济贸易行政主管部门指定的其他产品的企业，应当按照国务院标准化行政主管部门或者其授权机构制定的技术规范，在产品的主体构件上注明材料成分的标准牌号。按照本法关于法律责任的规定，违反上述规定，未标注产品材料的成分或者不如实标注的，由县级以上地方人民政府质量技术监督行政主管部门责令限期改正；拒不改正的，处以五万元以下的罚款。
    2．对建筑和装修材料的要求和责任
    建筑和装修材料必须符合国家标准。禁止生产、销售和使用有毒。有害物质超过国家标准的建筑和装修材料。按照关于法律责任的规定，违反上述规定，生产、销售有毒、有害物质超过国家标准的建筑和装修材料的，依照产品质量法和有关民事、刑事法律的规定，追究行政、民  事、刑事法律责任。
    3．对产品和包装物的强制回收的要求和责任
    生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法，由国务院经济贸易行政主管部门制定。国家对列入强制回收目录的产品和包装物，实行有利于回收利用的经济措施；县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门应当定期检查强制回收产品和包装物的实施情况，并及时向社会公布检查结果。具体办法由国务院经济贸易行政主管部门制定。按照关于法律责任的规定，违反上述规定，不履行产品或者包装物回收义务的，由县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门责令限期改正；拒不改正的，处以十万元以下的罚款。
    4．超标排放或超总量控制指标排放污染物企业的清洁生产审核的要求和责任
    污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业，应当实施清洁生产审核。使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业，应当定期实施清洁生产审核，并将审核结果报告所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和经济贸易行政主管部门。按照关于法律责任的规定，违反上述规定，不实施清洁生产审核或者虽经审核但不如实报告审核结果的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；拒不改正的，处以十万元以下的罚款。
    5，公布主要污染物的排放情况的要求和责任
    列入污染严重企业名单的企业，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物的排放情况，接受公众监督。按照关于法律责任的规定，违反上述规定，不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门公布，可以并处十万元以下的罚款。
    在上述三种要求中，指导性要求所占比重较大，强制性要求所占比重较小，这样制定，突出了清洁生产促进法是一部促进性质的立法的特点，有利于引导、规范生产经营者实施清洁生产。
    四 鼓励措施
    推行和实施清洁生产是一项需要投入大量资金，其成果又极大地有益于环境保护和生态安全，并最终对经济、环境和社会协调发展产生重大影响的工作。无论是清洁生产的推行，还是清洁生产的实施，都需要依靠坚实的经济、技术等各种措施的支持才能做到。为了有效地促进清洁生产的推行和实施，除了加强宣传、提供必要的技术支持以外，还应当对实施清洁生产者给予多方面的鼓励。对清洁生产的促进能否取得成效，以及取得多大程度的效果，关键看是否有切实可行的鼓励措施。因此，清洁生产促进法专门设立了“鼓励措施”一章，对清洁生产的表彰和奖励制度、资金扶持、中小企业的基金支持、税收减免和成本列支等五个方面作出了规定，确保清洁生产促进工作能够得以顺利、有效地进行。
    （一）国家建立清洁生产表彰奖励制度
    对违法者给予处罚，是维护法律权威的一个主要手段。但光有处罚使人们总是被动地遵守法律是不够的，还应当对严格遵守法律规定并做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励，调动全体公民遵守法律的积极性。实践证明，建立表彰奖励制度是引导人们更好地遵守法律，维护法律权威性的一种有效手段。因此，本法规定，国家建立清洁生产表彰奖励制度，对在清洁生产工作中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励。
    表彰和奖励是指对于某种有利于社会发展的行为予以公开表扬、奖赏和鼓励，包括精神上的表彰和物质上的奖励。按照本法的规定，表彰和奖励的主体是人民政府，即各级人民政府；表彰和奖励的范围是在清洁生产工作范围内，包括清洁生产的推行工作和清洁生产的实施工作；表彰和奖励的条件是在清洁生产工作中做出显著成绩的；表彰和奖励的对象包括在清洁生产工作中做出显著成绩的单位和个人（如从事行政管理工作的人员、从事清洁生产工艺技术研究的人员、从事清洁生产宣传和教育的人员、从事清洁生产具体实施工作的人员等）。
    （二）资金扶持
    清洁生产促进法的各项规定能否在企业中迅速得到实施和推广，使生产经营者自愿实施清洁生产，除了要突出政府的引导和服务功能外，最关键是鼓励措施要有可行性。而鼓励措施中最能够起到直接作用的措施之一，就是对清洁生产技术改造的资金上的支持。
    由于清洁生产还未被社会各界充分认识，因此，企业在进行清洁生产活动时往往面临着资金筹措的困难。全国人大常委会在充分听取并认真研究各有关方面意见的基础上，认为将有关清洁生产技术改造项目列人国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围是可行的。因此，本法规定，“对从事清洁生产研究、示范和培训，实施国家清洁生产重点技术改造项目和本法第二十九条规定的自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目，列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围。”
    按照上述规定，可以由国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金予以扶持的项目包括：一是清洁生产的研究、示范和培训项目，二是实施国家清洁生产重点技术改造的项目，三是本法规定的自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目。除了上述项目以外，其他由企业自己进行的清洁生产研究、示范和培训，或者由企业自己实施的非国家清洁生产重点技术改造项目，或者企业未与经贸行政主管部门或者环保行政主管部门签订自愿削减污染物排放协议而进行的技术改造项目，不能列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围，只能由企业自筹资金进行。
    （三）基金支持
    长期以来，我国中小企业的环境污染防治问题一直是环境保护工作中的难点之一。要解决中小企业的环境污染问题，除了关闭一部分无法进行污染治理的企业外，促进一部分企业实施清洁生产也是一条重要的途径。但清洁生产是需要投入大量资金的工作，而对中小型企业而言，其面临的困难主要就是资金实力不够充足，致使其设备陈旧、技术工艺落后等问题不能得到及时、彻底的解决，致使其严重污染环境。因此，促进中小企业实施清洁生产的一项主要措施就是要解决其资金方面的困难。全国人大常委会在充分听取并认真研究有关方面意见的基础上，认为对中小企业的清洁生产给予适当的资金扶持是必要的。考虑到全国人大常委会同时也在审议的中小企业促进法（草案）中，已有设立中小企业发展基金的规定，为充分发挥该项中小企业基金项目的作用，可以规定在依法设立的中小企业发展基金中，安排适当数额用于支持中小企业实施清洁生产。因此，本法规定：“在依照国家规定设立的中小企业发展基金中，应当根据需要安排适当数额用于支持中小企业实施清洁生产。”
    2002年6月29日，中小企业促进法已由第九届全国人大常委会第二十八次会议通过并公布，将自2003年1月1日起施行。根据中小企业促进法的规定，国家设立中小企业发展基金。中小企业发展基金由下列资金组成：一是中央财政预算安排的扶持中小企业发展专项资金，二是基金收益，三是捐赠，四是其他资金。国家中小企业发展基金用于以下事项，以扶持中小企业，促进其发展：一是创业辅导和服务，二是支持建立中小企业信用担保体系，三是支持技术创新，四是鼓励专业化发展以及与大企业的协作配套，五是支持中小企业服务机构开展人员培训、信息咨询等项工作，六是支持中小企业开拓国际市场，七是支持中小企业实施清洁生产，八是其他事项。中小企业发展基金的设立和使用管理办法由国务院另行规定。此外，中小企业促进法还规定，中国人民银行应当加强信贷政策指导，改善中小企业融资环境，加强对中小金融机构的支持力度，鼓励商业银行调整信贷结构，加大对中小企业的信贷支持。
    上述规定使中小企业的清洁生产资金问题得到了有力的保障，对中小企业实施清洁生产肯定会起到巨大的促进作用。
    （四）税收减免和成本列支
    除了上述鼓励性措施以外，本法还在税收减免和成本列支两个方面规定了清洁生产的鼓励措施，主要内容是：一方面规定，对利用废物生产产品的和从废物中回收原料的，税务机关按照国家有关规定，减征或者免征增值税。另一方面规定，企业用于清洁生产审核和培训的费用，可以列入企业经营成本。上述两项规定都是现实中已经在执行的措施。

2002-12-27