《中华人民共和国人口与计划生育法》讲话

全国人大常委会法工委 郑 红

    《中华人民共和国人口与计划生育法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2001年12月29日通过，并于同日由中华人民共和国第六十三号主席令予以公布，将自2002年9月1日起施行。这部法律是我国人口与计划生育工作领域的一部基本法律，它将我国计划生育这一基本国策用法律的形式确立下来，将具有中国特色的综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，并以“三个代表” 的重要思想为指导，坚持以人为本、以人的全面发展为中心，把依法管理与维护公民合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，以及公民实行计划生育的权利和义务有机地统一起来，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的利益，从而为促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了法律保障，对有效地控制人口的过度增长，提高出生人口的素质，必将产生重大而深远的影响。
                                             第一讲  总则
    一、本法的立法依据和立法目的
    （一）本法的立法依据和基础
    我国《宪法》对计划生育问题作出了明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”“夫妻双方有实行计划生育的义务。”这些规定为本法的立法提供了依据。
    我国地方性法规的出台和实施以及我国加入的相关国际公约为人口与计划生育立法提供了立法经验，打下了立法基础。自 1980年广东省人大常委会颁布了我国第一部有关计划生育方面的地方性法规《广东省计划生育条例》后，全国除西藏、新疆由自治区政府颁布了计划生育规章外，其他各省、自治区、直辖市都由人大常委会颁布了地方计划生育条例。同时，我国已加入了17个国际人权公约。其中涉及人口与计划生育的主要有：《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》、《经济、社会和文化权利公约》等。国际性文件涉及人口与计划生育的主要包括：1974年人口会议通过的《世界人口行动计划》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《进一步执行<世界人口行动计划>的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口发展大会行动纲领》等。上述公约和文件都规定了包括生命权、生育权、生殖健康权、受教育权、获得适当的生活水准的权利、发展权等基本人权。这些都成为我国计划生育立法的基础。
    （二）本法的立法目的
    按照本法规定，对人口与计划生育立法的目的主要包括以下几方面：
    1．实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。
    新中国成立后，在中国共产党的领导下，经过全国各民族人民的共同努力，中国由一个落后的农业国逐渐走向繁荣昌盛，工农业生产得到了快速发展，人民在解决了温饱问题后正在向小康生活迈进。但是由于人口增长过快，给中国的经济和社会发展带来了沉重的压力。资源和环境问题也直接影响了人民生活水平的提高。如中国的耕地面积占世界耕地面积的7％，却要供养约占世界人口总数22％的人口。为了多生产粮食，许多地区出现了乱砍乱伐森林、过度捕捞水生生物等破坏生态环境的行为，致使水土流失、资源枯竭、生活和生态环境恶化。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。控制人口数量，提高人口素质，是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展目标的重大战略决策。只有人口与经济、社会、资源。环境协调发展，民族才能繁荣，国家才能富强，社会才能进步。因此，实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，是计划生育立法的首要目的。
    2．推行计划生育。
    我国自20世纪70年代全面推行计划生育以来，有效地控制了人口过快增长，实现了人口再生产类型的历史性转变，取得了举世瞩目的成就。但是，目前我国生产力水平还比较低，各地方发展很不平衡，社会保障制度尚不健全，原有的一些计划生育政策措施随着改革的深化逐渐失效，落后的生育观念的影响还将长期存在。因此，未来几十年中，推行计划生育、稳定低生育水平的任务仍然是重大而艰巨的，计划生育立法也不能偏离这一目标。
    3．维护公民的合法权益。
    生育权、生殖健康权同生命权、受教育权等权利一样，都是公民应当享有的合法权利。这在我国加人的《国际人权公约》中都有反映。尤其是1994年国际人口与发展大会后，国际上普遍认为计划生育工作应转向与人口发展、保障公民生殖健康需要密切结合。因此，计划生育立法也应当以维护我国公民的生育权、生殖健康权等合法权益为目标。
    4．促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。
    人口问题的本质是发展问题。一个国家能否解决好人口问题，直接关系到一国人民生活的改善、民族素质的提高、民族的兴盛。我国是世界上人口最多的发展中国家，人口多、底子薄、人均资源相对不足是基本国情。由于人口基数大，未来几十年，我国人口总数还将继续增长，人口过多仍然是我国将面临的重要问题，人口与经济、社会、资源、环境的矛盾依然突出。因此，按照依法治国的基本方略，以国家法律规范人口与计划生育管理服务，维护公民实行计划生育的合法权益，保护计划生育部门及其工作人员依法执行公务的正当权利，对于促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步将起到巨大的推动作用。因此促进家庭幸福。民族繁荣与社会进步可以说是计划生育立法的最终目的。
    二、计划生育是我国的一项基本国策
      （一）计划生育是我国的一项基本国策
    新中国成立以来，特别是改革开放以来，经过全国各民族人民的共同努力，我国人口与计划生育工作取得了巨大的成就：首先，在经济还不发达的情况下，人口过快增长的势头得到了有效的控制，使生育水平下降到更替水平以下。全国基本实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低自然增长的现代人口再生产模式的历史性转变。到1998年，人口自然增长率已经低于10‰。其次，出生人口素质不断提高，婴幼儿健康水平得到很大改善。再次，人民群众传统婚育观念明显转变，计划生育这一基本国策基本上已为人民群众所接受。计划生育工作的开展有力地促进了综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善。通过实践，我国成功地摸索出一条有中国特色的综合控制人口数量、提高人口素质的道路。但是，人口过多仍然是我国面临的重要问题，也是我国确立计划生育政策所要考虑的首要问题。未来的十几年，我国人口数量继续增长，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。我国的上述基本国情就决定了我国仍将实行较为严格的限制生育数量的计划生育政策。因此，本法明确规定：“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。”
    计划生育的内容就是要控制人口数量；提高人口素质；使出生婴儿性别比正常；育龄群众享有生殖保健服务，普遍开展避孕节育措施的“知情选择”；形成新的婚育观念和生育文化；建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制等。其中，生育调节是这一基本国策的核心内容。
    （二）计划生育的内容
    1．国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。
    第一，控制人口数量。世界各国因其各自的国情不同，采取的人口和生育政策也有所不同。有的国家鼓励人口增殖，也有的国家则对人口增长予以限制。西方国家没有实行政府人口控制，主要基于以下原因：一是人口适度，人口基数小；二是人口与经济、社会、资源、环境等的矛盾不尖锐；三是市场、道德等杠杆仍发挥着作用。由于其公民的生育观念与一些发展中国家不同，有的国家甚至出现了人口负增长。鼓励对人口进行控制的国家采取的方式也有区别，有的国家通过家庭生育计划控制人口，有的国家通过政府计划生育控制人口。我国采取了政府计划控制人口的模式。这是由我国的基本国情所决定的。我国人口多、底子薄、耕地少、人均资源相对不足，经济发展不平衡。由于我国人口基数大，尽管实行计划生育，每年新出生人数仍在2100万左右，净增人数在1300万左右，相当于瑞典和挪威两个国家的人口总和，且这一增长趋势还将持续相当长的一段时间。因此，控制人口数量就要求我们不折不扣地执行法定的生育政策。
    第二，提高人口素质。人口素质，是人口总体的各种特质，通常指人认识社会和履行社会义务的能力和条件，包括出生人口素质和出生后人口素质。反映人口素质的指标很多，包括：人口平均身高和体重、平均寿命、儿童智力水平、人口文化教育程度、熟练劳动者比重等。影响人口素质的因素可分为自然因素和社会因素。自然因素包括个体遗传、自然条件、生态环境、气候条件、地域条件等；社会因素包括政治、经济、思想、文化、道德、宗教因素等。其中，社会因素是影响人口素质的决定因素。人口素质与经济发展相互促进、相互制约；同时，人口素质与人口数量也相互关联、相互制约。因此，提高人口素质是关系到中华民族兴旺发达的大事，是国家人口政策不可分割的重要内容。
    第三，按照本法的规定，控制人口数量，提高人口素质的措施应当在人口与计划生育实施方案中作出具体规定。
    2．国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作。
    第一，进行广泛的宣传教育。计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育；大众传媒也应当开展人口与计划生育的社会公益性宣传；学校应当在学生中，以符合受教育者特征的适当方式，有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。
    第二，依靠科技进步，发展计划生育事业。加快人口与计划生育领域的科学研究和技术创新工作，开发、研制、推广避孕节育、优生优育、生殖保健的新技术和新产品，发展生殖健康产业。加强计划生育药具及保健用品市场管理，规范市场行为。
    第三，提供以技术服务为重点的计划生育综合服务。计划生育部门是人口与计划生育技术服务综合管理部门，计划生育和卫生部门要根据各自职责，密切配合，围绕生育、节育、不育共同做好计划生育技术服务和生殖保健服务。基层计划生育技术服务人员要深入千家万户，指导育龄群众选择以长效避孕措施为主的安全、有效、适宜的避孕方法。各级政府要加强对县（市）、乡（镇）、村计划生育技术服务机构和医疗、保健机构服务网络的管理，充分利用现有卫生资源，改善服务条件，规范服务标准，增强服务能力。
    第四，建立健全奖励和社会保障制度。计划生育奖励与社会保障制度，是指国家通过制定有利于实行计划生育的家庭和个人提高生产、生活水平的社会经济政策，运用补偿、奖励、优惠、优先、扶持、补偿等经济手段，对自觉实行计划生育、落实避孕节育措施的公民及家庭给予基本的社会保障，并使实行计划生育的家庭得到多方面的实惠，激励育龄群众自觉自愿实行计划生育的制度。本法专门设了“奖励与社会保障”一章，对计划生育的奖励与社会保障制度作出规定。
    3.开展人口与计划生育工作，应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。
    妇女在孕育、抚养子女及家庭生活中承担着重要的责任，人口与计划生育工作能否很好开展与妇女素质和地位是否提高具有很大关系。妇女接受教育，有利于生育观念的转变；妇女充分就业，可以提供生活保障，解决后顾之忧；增进妇女健康，有利于提高出生人口素质。因此，本法规定，开展人口与计划生育工作，应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。根据《妇女权益保障法》和《母婴保健法》的规定，在文化教育方面，国家保障妇女享有与男子平等的文化教育权利；学校和有关部门应当执行国家有关规定，保障妇女在入学、升学、毕业分配、授予学位、派出留学等方面享有与男子平等的权利；父母或者其他监护人必须履行保障适龄女性儿童、少年接受义务教育的义务；政府、社会、学校应针对适龄女性儿童、少年就学存在的实际困难。采取有效措施，保证适龄女性儿童、少年接受当地规定年限的义务教育等等。在劳动权益方面，国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利。各单位在录用职工时，除不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准；实行男女同工同酬；在晋职、晋级、评定专业技术职务等方面，应当坚持男女平等的原则，不得歧视妇女；妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护等等。在人身权利方面，妇女的生命健康权不受侵犯，禁止用暴力手段残害妇女等。此外，上述法律对妇女的政治权利、财产权益、婚姻家庭权益也分别作出了规定，对增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位给予了法律上的保障。
    （三）计划生育基本国策的执行
    为了保障我国计划生育基本国策切实得以贯彻实施，本法还对计划生育工作中必须依法行政和计划生育工作人员依法执行公务受法律保护作出了规定，即“各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益。计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护”。
    1．各级人民政府及其工作人员必须严格依法行政，文明执法。
    依法行政、文明执法是法律对国家工作人员的基本要求，各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作时也不能例外。我国生产力还不发达，社会保障制度还不健全，社会保障水平也比较低，群众实行计划生育不可避免地会遇到一些生活、生产和养老等方面的实际问题。因此，进行计划生育工作必须依法行政，严格依照法律规定办事，任何人都不能超越法律之上，侵犯公民合法权益；同时，还要做到文明执法，热情服务。工作中要以说服教育为主，坚决杜绝强迫命令，创造良好的执法环境，保证计划生育这一基本国策全面、彻底地得以贯彻执行。
    2．计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。
    我国现行的计划生育政策虽然已逐步被广大群众所理解和接受，但现行的生育政策与一些群众的生育意愿仍然存在着差距。今后相当长的时期内，人们的生育意愿仍将明显高于现行生育政策的要求。因此，计划生育工作仍旧是一项难度很大的工作。本法为了保障计划生育这一国策的贯彻实行，特别规定“计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护”，“拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的，由计划生育行政部门给予批评教育并予以制止；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
    三、有关方面在计划生育工作中的地位和职责
    （一）人口与计划生育工作的领导机关
    我国《宪法》第八十九条规定：“国务院行使下列职权：……（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；……。”第一百零七条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、……计划生育等行政工作，发布决定和命令，……。”根据《宪法》的上述规定，本法规定：“国务院领导全国的人口与计划生育工作；地方各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。”
    政府的坚强领导是做好人口与计划生育工作的根本保证。各级政府都要把做好人口与计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置，坚持一把手亲自抓、负总责。具体措施包括：其一，坚持和完善人口与计划生育目标管理责任制，对政府领导和计划生育部门分别进行责任考核，落实“一票否决”制度。要把领导干部落实计划生育责任制的情况作为考查政绩和选拔奖惩的重要内容，任期内逐年考核，离任时进行复核，对工作失职的要追究责任。其二，人口与计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程，各级政府要协调有关部门，动员全社会力量实行综合治理，组织各方面力量抓好落实。其三，要按照思想好、作风正、懂业务、会管理、善于做群众工作的要求，加强对计划生育干部队伍，特别是乡（街道）、村（居）委会等基层计划生育干部队伍的建设、教育和培训，提高其政治业务素质和职业道德水平。其四，要把计划生育经费纳入各级政府的财政预算，切实予以保证。
    （二）有关部门在计划生育工作中的职责分工
    按照本法规定，各级政府有关部门在计划生育工作中的职责分工是：
    1．国务院计划生育行政部门负责全国计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。国务院计划生育行政部门就是指国家计划生育委员会。根据国务院“三定”方案的规定，国务院计划生育委员会的主要职责包括；拟定计划生育工作的方针、政策；组织起草人口与计划生育的法律、法规草案；协助有关部门制定相关的社会经济政策；推动人口与计划生育工作的综合治理；研究我国人口发展战略，根据国务院确定的人口控制目标，制定全国人口发展中长期规划和人口计划、计划生育事业发展规划，负责计划生育统计工作，组织实施计划生育抽样调查，参与全国人口统计数据的分析研究；组织实施计划生育科学研究的总体规划，组织有关人口与计划生育重大问题的综合性、前瞻性研究；做好流动人口计划生育管理服务工作；制定人口与计划生育宣传教育工作的规划，组织并开展全民性人口与计划生育宣传教育；综合管理计划生育技术服务工作等等。由其负责的与计划生育有关的人口工作主要包括：计划生育行政部门会同有关部门共同做好提高人口素质工作以及综合治理出生人口性别比升高问题的工作；参与人口理论研究、人口统计数据分析以及人口发展综合性、前瞻性研究，参与拟定人口发展规划，参与妇女儿童、老龄工作以及社会保障工作，参与人口流动、城镇化的综合治理；配合做好有关出生缺陷干预、生殖道感染、性病、艾滋病预防及防治工作。
    2．县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。
    县级以上人民政府计划生育行政部门的主要职责是：结合各地实际，贯彻执行有关计划生育的法律、法规，以及党中央、国务院有关计划生育的方针、政策；根据国家编制的人口规划和人口计划拟定并确保完成本地人口发展规划和人口计划；在当地党委政府领导下，制定并实施人口与计划生育方案，开展经常性的宣传教育、综合服务、科学管理工作；加强基层基础工作和管理服务网络建设，建立计划生育行政管理、技术服务、群众工作队伍，提高队伍素质；深入调查研究，总结经验，指导工作。
    3．县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。
    由于我国人口与计划生育工作情况复杂、牵涉面广，任务艰巨，仅由计划生育部门一家承担监督管理职责是难以胜任的。必须要计划、教育、科技、民族、公安、民政、司法、财税、人事、劳动保障、建设、国土资源、农业、文化、卫生、广播电视、统计、工商等部门各司其职，各负其责，密切配合，才能把计划生育工作做好。因此，本法特别要求，县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。在实际工作中，各部门的具体分工是：发展计划部门会同计划生育部门研究人口发展的战略、规划，编制人口发展规划，编制下达人口计划，监督检查执行情况，将人口问题纳人西部大开发战略的总体规划；财政部门保障人口与计划生育事业发展经费，其增长幅度要高于财政收入的增长幅度；民政部门协助做好晚婚晚育教育，普及婚前教育，制定有利于计划生育家庭的社会救助政策，对实行计划生育的贫困家庭给予生活保障补助等；劳动和社会保障部门及其他有关部门要通过多种途径，采取优惠政策，建立有利于计划生育的社会保障制度，积极建立并发展城市养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，并根据农村实际情况，逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度等；涉农部门要制定有利于计划生育的农村产业政策，各级政府及农业部门要采取各种措施帮助计划生育农户增加经济收人，解决实际困难，并有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持；卫生部门协同计划生育部门做好计划生育技术指导、质量监督及技术人员的培训工作，指导医疗保健单位做好计划生育技术服务工作，共同做好避孕节育、优生优育、生殖保健知识的宣传和技术服务工作等；公安部门要切实加强出生登记，认真做好公民身份号码编制工作，并将流动人口计划生育管理工作纳入社会治安综合治理中；统计部门组织实施人口普查和年度人口变动情况的抽样调查，核定、管理、公布人口统计资料，对人口统计资料数据进行分析；工商行政管理部门配合计划生育部门做好个体工商户和私营企业经营者的计划生育管理工作。
    4．工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。
    宪法规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。” 因此，所有中国境内的公民都必须遵守计划生育的有关规定，依法履行计划生育义务，协助人民政府做好人口与计划生育工作。按照本法规定：“国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人，给予奖励。” 工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、企业事业组织都要依据有关法律、法规，承担管理计划生育的责任，落实计划生育工作的人员、经费和措施以及计划生育的奖励优惠政策；另一方面，上述单位和组织在做好本单位本系统计划生育工作的同时，还应当结合自身特点，协助人民政府开展人口与计划生育工作，帮助群众自觉实行计划生育。
                                       第二讲 人口发展规划的制定与实施
    一、人口发展规划和人口与计划生育实施方案
    （一）人口发展规划
    1．人口发展规划应当纳入国民经济和社会发展计划。
    编制人口发展规划是政府计划控制人口的首要措施。按照本法规定：“国务院编制人口发展规划，并将其纳人国民经济和社会发展计划。县级以上地方各级人民政府根据全国人口发展规划以及上一级人民政府人口发展规划，结合当地实际情况编制本行政区域的人口发展规划，并将其纳人国民经济和社会发展计划。” 把人口发展规划纳入整个国民经济和社会发展战略中，实现一体化的发展战略，是从20世纪20年代以来发展中国家在人口控制过程中形成的。这一理论要求；一是人口控制与经济、社会发展要一体化；二是人口分布、迁移、流动与社会经济发展要一体化；三是人口老龄化与经济、社会发展要一体化；四是人口素质与经济、社会发展要一体化。我国自20世纪70年代起开始制定全国人口发展规划，并将人口发展规划纳人国民经济与社会发展计划之中。
      2．人口发展规划的编制。
      人口发展规划按照规划的期限，可以分为年度计划、五年计划和远景（长期）规划；按照规划的区域范围，可以分为基层人口发展规划、地区人口发展规划和全国人口发展规划。按照本法规定，我国全国人口发展规划由国务院编制；基层人口发展规划和地区人口发展规划，由县级以上地方各级人民政府根据全国人口发展规划以及上一级人民政府人口发展规划，结合当地实际情况编制。近三十年计划生育工作的实践证明，通过制定人口发展规划调节人口、经济、社会、环境关系是我国人口与计划生育工作的一个重要手段。
    （二）人口与计划生育实施方案
    1、人口与计划生育实施方案的编制与实施。
    人口与计划生育实施方案，是指为保证人口与计划生育法律、法规和人口发展规划在本行政区域内得到全面贯彻实施而依据人口发展规划制定的工作计划、目标、任务、措施、要求和方法的总称。制定人口与计划生育实施方案是落实人口与计划生育法律、法规和人口发展规划的必要条件。
    按照本法规定：“县级以上各级人民政府根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。”也就是说，人口与计划生育实施方案的编制依据是人口发展规划。编制人口与计划生育实施方案的只能是县级以上各级人民政府，乡、民族乡、镇人民政府或者城市街道办事处无权编制人口与计划生育实施方案。同时，本法规定：人口与计划生育实施方案由县级以上各级人民政府组织实施。其中，“县级以上各级人民政府计划生育行政部门负责实施人口与计划生育实施方案的日常工作。乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。”
    2．人口与计划生育实施方案应规定的措施。
    按照本法规定：“人口与计划生育实施方案应当规定控制人口数量，加强母婴保健，提高人口素质的措施。”
    第一，控制人口数量。我国70年代初全面实行计划生育。1980年起，各省、自治区、直辖市根据中央关于生育政策的总体要求，结合各地实际情况，相继制定了地方计划生育条例，对具体的生育政策作出了规定。从全国范围来看，各地对非农业人口的生育数量规定基本一致，即一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子。对农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况；一种是一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况照顾再生育一个孩子，照顾面约在10％；第二种情况是第一个孩子是女孩的，可以照顾生育第二个孩子；第三种情况是普遍允许有计划地生育两个孩子。对于少数民族，一般实行宽于汉族的生育政策。2000年，中央提出；“今后十年人口与计划生育工作的目标是：到2010年末，全国人口总数（不含香港、澳门特别行政区和台湾省）控制在14亿以内，年均人口出生率不超过千分之十五。” 因此，本法总结以往的做法，规定；“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”
    第二，加强母婴保健。母婴保健关系着家庭的幸福、社会的稳定及国家的未来，具有特别重要的意义。因此，我国除了在宪法中规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”外，还颁布了《母婴保健法》、《母婴保健法实施办法》等法律法规。按照《母婴保健法》的规定，国家发展母婴保健事业，提供必要的条件和物质帮助母亲和婴儿获得医疗保健服务。各级人民政府领导母婴保健工作。国务院卫生行政部门主管全国母婴保健工作，根据不同地区情况提出分级分类指导原则，并对全国母婴保健工作实施监督。母婴保健分为婚前保健和孕产期保健。婚前保健服务包括：婚前卫生指导、婚前卫生咨询、婚前医学检查（即严重遗传性疾病、指定传染病和有关精神病的检查）。孕产期保健服务包括；母婴保健指导、孕妇和产妇保健、胎儿保健、新生儿保健。医疗保健机构应当为公民提供婚前保健服务，并为育龄妇女和孕产期妇女提供保健服务。此外，《女职工劳动保护规定》和《妇女权益保障法》还对女职工在怀孕期间和哺乳期间应受到的保护作出了明确规定。经过多年的努力，我国母婴保健工作和母婴健康水平有了很大提高。目前，孕产妇死亡率、婴儿死亡率已从1995年的56．2／10万和33．2‰下降到2000年的53／10万和32.6‰。
    第三，提高人口素质。提高人口素质既要提高出生人口的素质，也要提高出生后人口的素质。其中，提高出生人口素质工作是全面提高人口素质的前提。我国出生人口素质工作面临不少新问题和新挑战。每年约有20万一30万肉眼可见的先天畸形儿出生。加上数月和数年后才能显现出来的缺陷，先天残疾儿童的总数实际每年可高达80万一120万，约占每年出生人口总数的4％－6％。每年约有150万一200万新生儿发生窒息，其中约有15万一20万例死亡；存活者中约有20万一30万例出现脑瘫、癫痫和智力低下等。在边远、贫困地区，孕产妇死亡率和新生儿死亡率居高不下，一些地方比全国平均水平高出几倍。影响出生人口素质的因素主要有：遗传因素、环境因素和接产技术不高所造成的损伤，以及吸毒、性病、艾滋病的危害等。提高出生人口素质，首先要统一认识，要把控制人口数量和提高出生人口素质放在同样重要的位置。其次，要大力开展宣传教育，普及提高出生人口素质的现代科学知识。其三，要积极研究、开发和推广提高出生人口素质的现代科学技术与方法，积极采取措施，加强优生指导，减少出生缺陷的发生。其四，要动员计划生育、卫生、民政、教育等部门和社会各界综合治理、齐抓共管。其五，要建立和健全有关立法，依法行事。提高出生后人口的素质主要有赖于后天教育。出生后是指人的成长阶段，包括婴儿、学前儿童、学龄儿童、青少年和成年。后天教育主要包括：智力早期开发，大力发展婴幼儿教育、学前教育等；降低文盲率，减少文盲和半文盲，直至扫除文盲；普及义务教育；发展职业教育和高等教育。
    在本法立法过程中，有一种观点认为，应当抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。但这一观点未被采纳。主要是考虑：其一，国家制定生育政策，应充分考虑到广大农村生产力发展水平较低，医疗卫生条件较差，社会保障制度不健全，群众还存在一定的生育风险，实行计划生育后的很多实际困难还得不到有效的解决。为了照顾广大农民的实际困难制定的农业人口的生育政策应略宽于城镇居民。其二，城市和农村孩子在整体上不存在先天素质的明显差异。所谓出生人口素质“逆淘汰” 问题，至今尚无全国性的调查数据支持这种提法。随着农村经济发展、教育的普及、卫生条件的改善，影响城乡人口后天素质差异的因素会逐渐减少。而如果按现行生育政策的规定，夫妻双方均为独生子女的可以生育两个孩子，城镇将有许多夫妻根据政策合理安排生育两个孩子。其三，人口素质“逆淘汰”理论容易被种族主义所利用。
    二、人口发展规划的实施
    人口发展规划的实施关系到人口与计划生育这一基本国策的实施，必须要各方团结协作，密切配合，才能把这项工作做好。本法对各方面在人口发展规划实施中的责任和义务都作出了规定。
    （一）村民委员会、居民委员会的协助义务
    本法对自治组织在落实人口与计划生育实施方案中的协助义务作出了规定，即“村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。”村民委员会和居民委员会不是一级政府，而是村民和居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》分别对村民委员会和居民委员会协助人民政府做好计划生育工作作出了规定。根据这两部法律的规定，村（居）民委员会向村（居）民会议负责并报告工作，村（居）民会议由18周岁以上的村（居）民组成。村（居）民委员会根据需要可以设立有关计划生育的委员会，专门落实人口与计划生育实施方案，做好计划生育工作。
    由于我国农村人口多（农村人口约占全国总人口的三分之二）、生产力发展水平较低，且受传统观念影响较深，计划生育工作的重点在农村，难点也在农村。要想做好农村计划生育工作，关键是充分发挥村民委员会的作用，充分调动农民的积极性，把计划生育工作作为村务公开的重要内容，实行民主管理和民主监督。从而协助政府实现“三结合”，即把农村计划生育工作与发展经济相结合、与农民勤劳致富奔小康相结合、与建设文明幸福家庭相结合。
    （二）机关、部队、社会团体、企业事业组织的协助义务
    本法对机关、部队、社会团体、企业事业组织在落实人口与计划生育实施方案中的协助义务也作出了规定，即：“机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位的计划生育工作。”随着改革开放的深人发展和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，我国城市计划生育工作面临许多新情况、新问题。主要表现在：一是社会人口流动性加剧，社会成员的“单位”或“组织” 属性逐渐减弱，大量有单位的人成为“社会人”，农村人口迅速涌向城市；二是随着机构改革和企业转换经营机制，逐渐由原来的“大政府小社会、企业办社会”向“小政府大社会”转变，许多社会职能、服务职能从政府和企业中分离出来；三是企业改革过程中，职工下岗，失业人口增加；四是城市建设和户籍制度改革带来的人户分离现象增多。在这种新情况下，关键是要做好计划生育宣传教育工作，建立和完善城市人口与计划生育工作的管理体制，进行“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”，各机关、部队、社会团体、企业事业组织都要做好本单位的计划生育工作，推行包括国有企业、三资企业、私营企业的法人代表计划生育责任制，贯彻执行《流动人口计划生育工作管理办法》。
    （三）人口与计划生育的宣传教育
    按照本法规定：“计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育。大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。学校应当在学生中，以符合受教育者特征的适当方式，有计划地开展生理卫生教育。青春期教育或者性健康教育。”根据中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》的要求，宣传、教育、科技、文化等部门应密切配合，利用各种传媒，采用多种方式，大力开展人口与计划生育基础知识的公益性宣传，在全社会形成有利于计划生育的良好氛围。深入开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动，大力宣传和普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识，引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文明、进步的婚育观，努力建设社会主义新型生育文化。各级党校、行政干部学校、团校等要重视人口与计划生育教育工作，中等以上学校普遍开设人口及青春期、性保健讲座或课程，加强计划生育法制宣传，提高和增强广大公民的计划生育守法意识。
    （四）流动人口计划生育的管理
    流动人口，是指现居住地不是户籍所在地，异地从事务工、经商等活动的人口。流动人口的出现和增加是改革开放、社会发展的必然产物。2000年，全国流动人口总数已超过1．3亿，其中在现居住地居住六个月以上的约4400万。人口的流动，有利于经济的发展，促进人们的婚育观念的转变和人口素质的提高，同时也增加了以户籍管理为基础的计划生育管理的难度。一些地方流动人口的计划外生育未得到有效控制，相关部门配合不够，综合治理局面尚未形成。
    我国目前的户籍管理制度是依据《中华人民共和国户口登记条例》建立起来的。该条例颁布实施已经四十多年了，依据其建立的户籍管理制度可以说是计划经济的产物，其主要功能是通过农村户口与城市户口“二元结构”的户籍制度将有限的物力资源向城市倾斜，以扶持国家工业化建设。这对于保证计划经济的实施起到了积极的作用，但目前已远远不能适应新形势发展的需要，需要对这一制度进行改革。而我国的计划生育管理体制是以户籍管理为基础的，当然这种管理体制在目前流动人口大量增加的情况下也越来越不适应新形势发展的要求了。由此产生的问题包括：其一，由于各地区在计划生育管理内容、手段、目标等方面存在着一定的差异，这就造成了流入地与流出地在婚育证明或计划生育证明发放等管理方面不能很好地衔接。不少流动育龄人口没有持原户口所在地的计划生育证明，使流入地的计划生育管理人员难以掌握这些育龄妇女的婚育状况，不能有效地开展工作，可能造成计划外的生育失控。其二，由于流入地和流出地往往分别隶属于两个不同的行政区，流出地为了了解育龄流出人口的避孕节育情况，往往要求育龄流动妇女回原籍接受避孕节育情况检查，有时一年中需要回乡多次，加重了当事人的经济负担，也影响了其在现居住地的劳动就业。其三，由于人户分离现象突出，不少地区对流出人员无法管理，而流入地通常把人口与计划生育工作的重点放在对本辖区人口的管理上，致使许多措施不能到位，计划生育管理的力度有所削弱。其四，流动人口在计划生育方面的权利难以得到保障，有时无法得到同常住人口同样的避孕节育、生殖保健。优生优育等宣传和技术服务，甚至已婚育龄流动人口中独生子女的父母的奖励也得不到落实。
    为了解决上述问题，加强对流动人口的计划生育的管理，维护流动人口的合法权益，有效地控制人口增长，经国务院批准，国家计划生育委员会于1991年12月发布了《流动人口计划生育管理办法》，并于1998年9月进行了修改。该“办法” 明确规定了流动人口计划生育管理的原则，即由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主的计划生育管理体制。目前，各地正在认真贯彻落实这一办法，加强流动人口计划生育管理，包括提高依法行政水平；加强流动人口现居住地与户口所在地协作，互通信息，共同管理；完善流动人口计划生育综合治理责任制，落实各项考核等。
    因此，本法规定：“流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。”这一规定要求：一方面，流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府要共同负责管理流动人口的计划生育工作，育龄流动人口的户籍所在地负责为外出育龄妇女进行有关携带婚育证明、自觉遵守计划生育管理方面的宣传教育，现居住地对持有婚育证明的育龄妇女提供避孕节育服务，做好计划生育的宣传教育工作，对未持婚育证明者，督促其及时补办，对计划外怀孕的人员动员采取补救措施等；另一方面，在流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理的基础上，以现居住地管理为主。流动人口现居住地的地方人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理，并将流动人口计划生育工作纳人当地的计划生育管理。公安、工商、劳动、卫生等各相关部门在现居住地管理中各负其责，形成合力，促进流动人口的计划生育管理工作。
    （五）计划生育经费投入和保障
    1．政府经费保障。
    人口与计划生育工作是一项具有显著社会效益的公益性事业，对人口与计划生育工作的投人属于国家经济社会发展的基础性投人。因此，本法规定：“国家根据国民经济和社会发展状况逐步提高人口与计划生育经费投人的总体水平。各级人民政府应当保障人口与计划生育工作必要的经费。”“任何单位和个人不得截留、克扣、挪用人口与计划生育工作费用。’”
    目前，我国计划生育经费投入主要由三部分组成：一是计划生育事业费，由国家财政拨款，占全部经费的40％－50％；二是计划生育统筹款，由农民负担；三是社会抚养费，即原来的“超生子女费”、“计划外  生育费”。其中，根据有关规定，人均集体提留和统筹费（乡统筹、村提留）一般应控制在上一年农民人均纯收人的5％以内。社会抚养费应当全部上缴财政，纳入财政预算。
    2．对贫困地区、少数民族地区的扶持。
    贫困地区、少数民族地区一般生育率较高，人口增长与经济发展、资源利用的矛盾比较突出。由于近亲结婚和早婚早育以及各种慢性传染病、地方病发病率高，造成人口素质偏低。如果计划生育工作再跟不上，使人口发展不能得到有效的控制，必然会影响其经济和社会的发展。因此，本法规定：“各级人民政府应当对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持。”这就要求把贫困地区、少数民族地区计划生育工作纳入国家扶贫整体计划中，建立扶贫与计划生育相结合工作责任制度，同步改变计划生育工作的落后状态，使计划生育同脱贫致富有机地结合起来。
    3。国家鼓励社会团体、企业事业组织和个人为人口与计划生育工作提供捐助。
捐赠是计划生育工作经费的辅助来源。国家应当建立多渠道的筹资体制，鼓励民间捐资、杜会捐资，也要接受国际捐资。我国《公益事业捐赠法》对捐赠的主体、捐赠财产的使用和管理。捐赠的优惠政策等作出了规定。对人口与计划生育事业的捐赠也属于公益事业捐赠的一种，也应当依照公益事业捐赠法的规定进行。
                                             第三讲   生育调节
    一、国家的生育政策
    （一）国家稳定现行生育政策
    生育政策是本法的核心内容。在对生育政策作出规定时必须考虑以下原则：一是制定生育政策，必须立足于本国国情，既要有利于推动计划生育工作的顺利开展，也要基本上被国际社会所接受。二是国家推行计划生育，对公民而言不是强制性义务，而是倡导性义务，主要采取国家指导，群众自愿，从鼓励和提倡入手。三是各地区情况不同，计划生育工作也不平衡，全国性立法既要对全国计划生育工作作出规范，也要为地方立法留有余地。因此，本法只规定基本的生育政策，具体计划生育规定由各地方根据本地实际情况作出规定。四是生育政策十分敏感，稍有不慎，就可能引起思想上的混乱，误认为生育政策发生变化，给计划生育工作带来不利影响。实行计划生育是我国的一项基本国策，已经在《宪法》中作出了规定，本法只是把党和国家行之有效的生育政策法律化、制度化，因此，关于生育政策的法律表述不能收紧，也不能放松。
    1．我国现行生育政策的形成。
    70年代初，我国开始全面实行计划生育。1973年，提出了“晚、稀、少’，即一对夫妇生育两个孩子。1979年提出，提倡一对夫妇生育一个孩子。1980年，中共中央发出“公开信”，号召全体共产党员、共青团员和广大群众．自觉实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年中共中央、国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指示》，对生育政策作出了具体规定：“国家干部、城镇居民，除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，群众确有困难要求二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育。”1984年，中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况汇报》，提出要进一步完善计划生育工作的具体政策，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎，严禁生育超计划的二胎和多胎。1991年，中共中央、国务院在《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》中对我国的生育政策再次子以了明确：“提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准可以间隔几年后生第二个孩子。为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质，在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或者所在省决定。”2000年，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，这是指导我国当前计划生育工作的纲领性文件。该决定对我国现行生育政策的规定是：“国家鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由省、自治区、直辖市制定。”
    从80年代初，各省、自治区、直辖市就根据中央政策，结合当地的实际情况，出台了有关计划生育管理的地方性法规和规章。到目前为止，全国有29个省、自治区、直辖市制定了有关计划生育的地方性法规，新疆、西藏制定了有关计划生育的政府规章，对公民的生育行为和计划生育管理活动予以规范。
    2．稳定现行生育政策的必要性。
    稳定现行生育政策的必要性主要体现在：其一，按照中央的要求，2010年全国人口总数要控制在14亿以内。据测算，如果普遍允许生育两个孩子，总人口数将超过14亿。因此，今后十年还不能放宽生育政策。其二，没有必要实行比现行生育政策更加严格的政策。现行的生育政策的基本点是提倡一对夫妻生育一个孩子，有条件、有限制地允许生育第二个孩子。少数民族的政策要更宽一些。据初步测算，目前在我国实行生育一个孩子政策的人口覆盖面低于40％； 实行生育一个半孩子政策的（即第一个孩子是女孩的，可以间隔几年经过批准生育第二胎）有19个省区，人口覆盖面在50％以上；实行生育两个孩子政策的（主要是边远农村地区）人口覆盖面约5％；有的少数民族有条件地允许生育三胎或者四胎，人口覆盖面非常小。目前全国总的政策生育率为1．6，现行生育政策有效地控制了人口盲目增长，近年来的总的生育率在更替水平以下，实现了2000年底总人口控制在13亿以内的目标。其三，生育政策的制定必须考虑到群众的实际困难和承受能力，使人民群众能够接受和执行，使各级干部能够做好工作。几十年来，现行生育政策已逐步被人民群众所理解和接受，但与群众的生育意愿相比还是有一定差距的，进一步收紧政策不可取。实践证明，要搞好计划生育工作，保持生育政策的稳定十分必要。因此，本法在对生育政策作规定时首先强调“国家稳定现行生育政策”。
    （二）鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女
    根据我国《婚姻法》的规定，公民结婚的法定婚龄是男22周岁、女20周岁。晚婚是指超过法定婚龄3年以上初次结婚。也就是说，男25周岁、女23周岁结婚就属于晚婚。晚育是指已婚育龄夫妻达到晚婚年龄后初次生育子女。也就是说，妇女24周岁生育子女为晚育。国家鼓励晚婚晚育，既有利于国家，也有利于公民个人。晚婚必然晚育，但晚育并不需要以晚婚为前提。也就是说，一对夫妻可能不是晚婚，但如果生育孩子时间较晚，也可以达到晚育。
    需要注意的是，一方面，晚婚晚育是国家鼓励提倡的，并不是强制性的，因此达到了法定婚龄就可以结婚，结了婚就可以依法生育子女，只是晚婚晚育可以获得国家延长带薪休假等奖励。另一方面，提倡晚育，也要考虑科学育儿，不是越晚越好，育龄妇女无特殊情况最好将生育时间安排在30岁以前为宜。
    （三）符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女
    国家提倡一对夫妻生育一个子女，是一项原则规定，既不是说我国的计划生育实行的是“一孩政策”，也不能理解为任何夫妻都可以完全自由地安排生育第二个子女。按照本法规定；‘’符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”也就是说，公民想安排生育第二个子女的，一定要符合省、自治区、直辖市依据国家政策制定的地方性法规规定的条件。
    目前各地关于生育政策的规定主要是：
    1．对非农业人口生育数量的规定。
    各地对非农业人口生育数量的规定基本一致，即一对夫妇只能生育一个孩子，有以下特殊情况之一的，可以照顾再生一个孩子；其一，第一个子女为非遗传性残疾不能成长为正常劳动力的；其二，夫妻双方都是独生子女的；三是患不孕症依法收养一个孩子后又怀孕的；其四，再婚夫妻一方生育过一个孩子，另一方未生育过的；其五，夫妻双方均为归国华侨或者台港澳同胞在内地定居的等。
    2。对农业人口生育数量的规定。
    对农业人口生育数量的规定主要是；一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况照顾再生育一个孩子，照顾面约在10％；生育条件除类似城市照顾生育二胎的几种情况外，还包括；居住在山区或者深山区只有一个女孩；夫妻一方为独生子女的；或者从事海洋作业的渔民等。具体执行情况是：北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省市、原则上农村也是一对夫妻只允许生育～个孩子；河北、安徽等19个省规定，第一个孩子是女孩的，可以照顾间隔几年后生育第二个孩子；海南、云南、青海。宁夏、新疆5省区普遍允许有计划地生育两个孩子。
    （四）少数民族也要实行计划生育
    目前，对于少数民族，各地一般实行宽于汉族的生育政策。约有15个省、自治区规定非农业人口的夫妻双方均为少数民族的允许生育两个孩子。几乎所有的地方都规定农业人口夫妻一方或者双方是少数民族的可以生两个孩子，个别地方对极特殊情况或者是人口较少的少数民族规定可以生三个孩子，新疆规定最多可以生四个孩子。西藏自治区对边境农牧区的农牧民没有限制性规定。关于少数民族是否实行计划生育的问题，本法明确规定：“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”这是法律给予省。自治区、直辖市人大及其常委会的一个授权性规定，主要是考虑到我国目前各地的实际情况作出的。
    （五）违反本法规定生育子女的应当依法缴纳社会抚养费
    社会抚养费，是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。该费用属于行政性收费，具有补偿性和强制性的特点。征收社会抚养费是针对违反计划生育法律、法规超生子女的人，是考虑到超生给社会增加了负担，采取征收抚养费的办法，适当补偿所增加的社会公共投入，对违反计划生育政策超生的人有一定的惩戒作用，是要求其承担一定的经济责任，比较容易被群众所理解，也易被国际社会所认同。因此，本法规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”按照本法规定：“缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”社会抚养费的征收管理办法，由国务院制定。根据有关规定，收取的社会抚养费上缴国库，用于补偿所增加的社会公共投入。
    二、公民的生育权利、义务及保障
    （一）公民的生育权利、义务
    按照本法规定：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”
    1．公民有生育的权利。
    生育权是指公民享有生育子女及获得与此相关的信息和服务的权利。具体内容包括：一是自由而负责地决定生育时间、数量和间隔的权利；二是公民有生育的权利，也有不生育的自由，即公民有权利选择生育或者不生育，不生育也不应当受到歧视；三是在生育权问题上夫妻享有平等的权利，因为生育是男女双方共同的行为，不可能依靠单方实现；四是生殖健康权。生殖健康是指生殖系统及其功能和过程的一切事宜上身体、精神和社会等方面的健康状态，而不仅仅指没有疾病或者不虚弱。也就是说，公民有权获得科学知识和信息、避孕措施的知情权和安全保障权利以及患不孕症公民获得咨询和治疗的权利。
    虽然我国《宪法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》等法律都对保护妇女权益作出了规定，但考虑到当前计划生育工作中一些地方仍存在歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女，以及歧视、虐待、遗弃女婴的情况，本法再次以法律的形式对妇女生育自由和女婴权益作出保护，即规定“禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女。禁止歧视、虐待、遗弃女婴”。同时，根据我国《刑法》的规定，“虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制”。“犯前款罪，致使被害人重伤、死亡的，处二年以上七年以下有期徒刑。”“虐待家庭成员的犯罪，告诉才处理。” 因此，受到虐待的妇女不要忍气吞声，要敢于站出来寻求法律的保护，维护自己的正当权益。
    2．公民有依法实行计划生育的义务。
    在我国，公民享有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务。公民应当依法履行的计划生育义务包括：一是要按照法律、法规的规定决定生育子女的数量和间隔时间；二是自觉落实避孕节育措施，防止非意愿妊娠；三是违反本法和国家的生育政策，超计划生育子女的，要依法缴纳社会抚养费，同时还要针对不同情况分别给予行政处分或者纪律处分；四是在工作、生活中，要遵守有关法律、法规的规定，不得拒绝和阻碍计划生育工作人员依法执行公务，不得采用违法手段破坏计划生育工作的开展，有违法行为的要承担相应的法律责任。
    3．夫妻双方在计划生育工作中负有共同的责任。
    生育是男女双方共同的行为，是建立在双方协商的基础上的。生育权的实现应当是夫妻双方共同努力的结果，应当反映夫妻双方共同的意愿。计划生育是生育权的一部分，所以在计划生育问题上，夫妻也是平等的，应当依法承担共同的责任。《宪法》明确规定，“夫妻双方有实行计划生育的义务”。《婚姻法》规定，“夫妻在家庭中的地位平等”，“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。《妇女权益保障法》规定，“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”。但在实际生活中，男尊女卑的观念和男女不平等的现象依然存在，导致在家庭生活中，妇女的生育意愿常常被忽视，权利常常被剥夺。其实，世界上许多国家都存在这一问题。因此，《国际人口与发展大会行动纲领》提出，应作特别努力，强调男女应当分担职责，促使他们积极参与负责任的生育、性和生殖行为，包括计划生育，性传染病，防止意外怀孕和高危怀孕。因此，本法规定：“夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”也就是说，在是否生育、何时生育、采取何种方式避孕、由谁来承担避孕措施等问题上，夫妻双方有共同参与权、决定权，共同承担责任。
    （二）公民实行计划生育的措施
    1．实行计划生育，以避孕为主。
    实行计划生育，以避孕为主，是我国计划生育工作的基本方针。自觉落实避孕措施，避免非意愿的妊娠，是每一个公民应当努力达到的，也是夫妻双方共同的责任。我国参加的涉及人口与生育权的国际公约也规定公民有自由选择避孕节育方式的权利。因此，本法明确规定：“实行计划生育，以避孕为主。”“国家创造条件，保障公民知情选择安全。有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。”其中，知情选择，是指公民在计划生育专业人员指导下，充分了解现行的各种避孕方法，结合自身情况，自行了解和自主选择适宜、安全、可靠的避孕方法和节育措施的权利。在计划生育工作开展初期，由于工作难度大、经验不足、管理不规范，公民在采取避孕节育措施时，能做到“知情选择”的面很小，多在大中城市。90年代中期，国家计划生育委员会把开展避孕方法的知情选择作为一项重大改革举措，在全国普遍推开。到目前为止，我国已有800多个县（区）开展了这项工作，有30％的育龄群众实现了避孕节育措施的知情选择。同时，对于实施避孕节育手术的受术者的安全问题，新出台的《计划生育技术服务管理条例》提供了法律上的保障。该条例在计划生育技术服务人员、机构、服务范围等方面都作出了严格的限定，规定只有合格的人员和机构才能为育龄夫妻实施手术，以保证受术者的安全。
    2．育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施。
    计划生育工作的重点是控制人口数量。这就不仅需要对实际结果进行控制，也要防止超生情况的发生。从保障公民生殖健康的观点出发，采取安全、有效、适宜的避孕措施，防止和减少非意愿妊娠，有利于育龄夫妻和胎儿的健康。因此，本法规定：“育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。”“预防和减少非意愿妊娠。”对于育龄群众来说，自觉落实避孕节育措施，就是在计划生育技术服务人员指导下自主、自愿并负责任地选择和采取安全、有效。适合自身特点的避孕节育措施。这里所说的“安全”是指使用药具的措施对身心不会造成损害或者造成的损害最小；“有效” 是指使用药品或者避孕节育措施后能够达到避孕节育的目的；“适合自身特点”是指所使用的药品或者其他节育措施适合使用者自身的生理和心理特点，能为夫妻双方接受。
    目前，我国可供育龄群众选择的避孕方法包括：妇女使用的口服避孕药、外用避孕膜、宫内节育器、输卵管阻断术；男子使用的避孕套、输精管结扎术等。长期以来，采取避孕措施的绝大多数是育龄妇女，这与传统观念和习惯有很大关系。实行计划生育是育龄夫妻共同的责任，自觉落实避孕节育措施也是育龄夫妻双方应当共同承担的义务。因此，今后应当加强宣传和鼓励男性采取避孕措施，以使计划生育和避孕节育真正成为育龄夫妻共同的责任和义务，共同努力预防和减少非意愿妊娠。预防和减少非意愿妊娠，就是要求育龄夫妻首先要做到生育有计划，在不准备生育时，应当采取适合自身特点的安全、有效的避孕措施。没有生育过子女的，可以采取药物或者避孕工具避孕；对于已经生育子女的育龄夫妻，则选择长效避孕措施更为安全、方便、效果好。因此，本法还规定：“对已生育子女的夫妻，提倡选择长效避孕措施。”所谓长效避孕措施，是指一次使用后可维持长时间避孕效果的避孕方法，包括宫内节育器、长效中药口服避孕药、长效避孕针、皮下埋植避孕剂、输卵（精）管结扎术等。
    3．育龄夫妻免费享受计划生育技术服务。
    按照本法规定：“实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。”也就是说，享受免费服务的对象，是指响应国家号召，依照本法和本省、自治区、直辖市的地方性法规规定，自觉履行计划生育义务，落实避孕节育措施的育龄夫妻。所谓“基本项目的计划生育技术服务”包括：放、取宫内节育器，人工终止妊娠，输精（卵）管结扎术，妊娠与避孕检查，发放国家规定的非卖品避孕药具，以及计划生育技术指导和咨询等。
    我国全面推行计划生育以来，一直实行对履行计划生育的育龄夫妻提供避孕药具和技术服务的政策，由中央财政全部承担了免费发放的避孕药具经费，并向地方拨付计划生育手术补助经费，其余经费由地方财政分级负担。因此，本法规定：国家规定的基本项目的计划生育技术服务“所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障”。实际工作中，经费的承担主要有以下几种形式：其一，避孕药具是由国家财政负担的，国家财政每年按计划拨专款采购避孕药具，对实行计划生育的育龄夫妻免费发放。其二，对城市的育龄夫妻的技术服务费用通过生育保险、医疗保险、公费医疗等社会保障资金解决；未参加上述保险的公民，由所在单位或者地方财政负担。其三，对农村实行计划生育的夫妻免费服务资金，各级财政也设专款予以保障，其开支标准和列支方式，由省级计划生育行政部门与财政、物价部门共同商定。
                                  第四讲  计划生育的奖励、社会保障和技术服务
    一、国家对实行计划生育的夫妻给予奖励
    （一）奖励原则
    群众实行计划生育，是为国家的整体利益牺牲了个人和家庭的利益，为国家做出了贡献。自全面推行计划生育以来，我国共少生了3亿多人，为经济社会发展节约了大量财富。因此，与严格的计划生育政策相适应，国家应当拿出一部分财富再分配给承担了计划生育义务的公民，从而建立相应的经济补偿机制、经济奖励、社会保障以及优惠优待机制，建立计划生育利益导向机制和社会保障制度，这也是适应市场经济发展、政府职能转变以及加快法制建设的必然要求。因此，本法规定，“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”。这里的“按照规定”，是指按照国家有关计划生育的规定、各地关于计划生育的地方性法规和政府规章、有关部门规章以及各地、各部门、各企业事业单位的有关计划生育的规定。
    此外，针对我国各地方经济、社会、文化发展水平存在很大差异，计划生育奖励措施不能“一刀切” 的情况，本法特别规定，国家对实行计划生育的夫妻的奖励措施，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法。
    （二）具体奖励措施
    l．对公民晚婚晚育的奖励。
    按照本法规定：“公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇。”奖励婚假和奖励生育假，是指公民因晚婚晚育而享受的特别奖励休假，休假期间工资、奖金一般照发。根据各地规定，对公民晚婚晚育的奖励主要包括：其一，各地方普遍规定，对享受晚婚假、晚育假和护理假的职工应视为出勤，工资、奖金照发，不影响提职、升级。评选先进，一切福利待遇不变。北京、天津规定：如不能保证晚育假的，可增发工资；产妇不休增加的晚育假的，给子女方一个月工资的奖励，奖励费由夫妻双方所在单位各负担一半。其二，各省、自治区、直辖市计划生育条例和办法中都有对晚婚者进行奖励假期的规定。国家规定的基本婚假一般为3天，除甘肃外，其他30个省、自治区、直辖市的地方性法规或规章在此之外又规定了晚婚奖励假，时间有长有短。最短的增加了7天，有北京等6个省市；一般规定增加了10天一15天，有广东、云南等20个省区市；增加时间较长的安徽、陕西为20天；山西则规定增加一个月。西藏、青海、山西还规定，一方晚婚的，由一方享受晚婚假。其三，根据我国《劳动法》的规定，女职工享受不少于90天的法定产假。除浙江省外，其他30个省、自治区、直辖市在此基础上又对晚育的妇女规定了晚育假，即在法定产假的基础上给予适当延长产假的奖励。多数地方规定晚育假增加 10天一30天；有些地方规定增加45天一90天；最长的是西藏，规定增加9个月。此外，有些地方把晚育假与领取独生子女证联系起来，规定晚育并领取独生子女证的，才可享受晚育假；有些地方规定产假期间领取独生子女证的，产妇除享受增加的晚育假外，还另增加奖励假；还有些地方规定，在给予女方晚育假的同时，给予男方一般为7天一10天的护理假。其四，对晚婚晚育者的其他福利待遇，各地的规定不是很充分，只有为数不多的省市作了规定，如优先分配住房、与已婚或有子女的人员在分房时享受同等待遇等。对农民实行晚婚晚育的奖励，各地的规定也不是很充分，主要是免去夫妻双方或者晚婚晚育者本人一年的义务工或者劳动积累工，或者优先安排宅基地等。
    2．女职工的生育待遇。
    按照本法规定：“妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿。”“特殊劳动保护”，是指根据女职工在怀孕、生育和哺乳婴幼儿期间的生理特点而制定的，保障其身心健康、劳动权益以及保障和提高出生人口素质的，有别于其他女职工的劳动保护措施。“国家有关规定”，是指《妇女权益保障法》、《劳动法》、《女职工劳动保护规定》等法律、行政法规以及有关《女职工禁忌劳动范围的规定》等部门规章中有关女性在怀孕、生育和哺乳婴幼儿期间的特殊劳动保护的规定。根据《妇女权益保障法》的规定，妇女在经期、孕期、产期和哺乳期受特殊劳动保护；任何单位不得以结婚、怀孕。产假、哺乳等为由，辞退女职工或者单方面解除劳动合同。根据《劳动法》的规定，国家对女职工实行特殊劳动保护；不安排女职工在孕期、哺乳未满一周岁的婴儿期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期、哺乳期间禁忌的劳动；对怀孕7个月以上的女职工和正处于哺乳期的女职工，不得安排其延长工作时间和夜班劳动；女职工生育享受不少于90天的产假等。此外，《女职工劳动保护规定》等法规和规章还对女职工在怀孕、生育、哺乳期间可以享受的产假、经济补偿、劳动保障等待遇作出了明确规定。各机关、企业事业单位和其他组织都应当严格按照上述法律、法规的规定对怀孕、生育和哺乳期间的女职工给予特殊劳动保护及其他帮助和补偿。
    3．公民实行计划生育手术所享受的奖励。
    计划生育手术主要是指公民为实行计划生育而采取的避孕、节育和补救措施。公民在进行这些手术时，身心会不可避免地受到不同程度的伤害，理应得到国家的奖励。因此，本法规定：“公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假；地方人民政府可以给予奖励。”关于公民实行计划生育手术所享受的国家规定的休假，目前我国并没有正式的强制性的规定。实际执行中的主要依据是卫生部和国家计划生育委员会在有关文件中对各种节育手术术后的休假问题提出的建议，即：放置宫内节育器，手术后休息2天；取宫内节育器，手术后休息1天；输精管结扎，手术后休息7天；单纯输卵管结扎，手术后休息21天等等。关于公民实计划生育手术，地方人民政府给予奖励的问题，各地的做法不太统一，主要有：接受手术的公民，除按照国家规定给予休假并在休假期间视为出勤外，还由所在单位给予适当的补贴；实行节育手术确需护理的，经手术单位证明，给其配偶护理假；受术者为农民的，由所在乡镇人民政府、村民委员会或者街道办事处从计划生育费和乡统筹款中给予适当补贴；免去农业人口一年的义务工等。4．对独生子女父母的奖励。本法对独生子女父母的奖励作了以下几方面的规定：一是“自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》”。即，凡自愿终身只生育一个子女的夫妻，经夫妻双方提出申请，经夫妻双方所在单位或者村民委员会和居民委员会核实。并经乡（镇）人民政府或者协事处批准后，发给《独生子女父母光荣证》。二是“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励”。目前这种奖励主要包括：领取独生子女父母奖励费；增加产假、护理假；在独生子女人托、入园、入学、就业、就医或健康检查等方面给予优待；在城镇分配住房、农村安排宅基地、土地承包方面的优待；对实行计划生育的农民适当减免义务工或者劳动积累工，适当减免乡统筹款或者村提留款；对独生子女父母年老退休时在退休金、养老保险等方面给予优待等。三是“法律。法规或者规章规定给予终身只生育一个子女的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的，有关单位应当执行”。这里的法律、法规或者规章规定，主要是指国家有关计划生育的法律、行政法规、地方性法规以及地方政府规章的规定。目前给予终身只生一个子女的夫妻由其所在单位落实的奖励措施主要是独身子女父母奖励费或保健费的发放。四是“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。目前，对独生子女意外死亡，其父母不再生育和收养子女的，各地方的规定主要包括：对城镇职工退休金或养老金或100％发放或一次性给予一定金额的补助等；对农民，则主要由乡镇政府或村委会每月发放一定数额的生活费，优先享受五保待遇等。
    二、与计划生育工作密切相关的社会保障制度的建设
    （一）与计划生育工作密切相关的社会保障制度的建设
    社会保障制度：是指国家为公民提供一系列的基本生活保障，是以国家或者政府为主体，依据法律规定，通过国民收人再分配，使得公民在暂时或者永久丧失劳动能力以及由于各种原因发生困难时，从国家和社会获得物质帮助的一种社会制度。一般包括社会保险、社会救济和社会福利三方面的内容。在与计划生育工作密切相关的社会保障制度的建设方面，本法作了以下几方面的规定：
    l．国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。
    养老保险，是指国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或者因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保障制度。基本养老保险又称国家基本养老保险，是按国家统一的法律政策强制实施的为退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。我国建立了由社会统筹和个人帐号相结合的基本养老保险制度，养老保险的费用由国家、企业和个人共同承担。基本医疗保险，是指根据财政、企业和个人的承受能力，通过强制性社会保险的原则和方法筹集医疗资金，建立保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。保障职工的基本医疗，是指职工在患病时，能得到目前所能提供给他的、能支付得起的、适宜的医疗技术。基本医疗保险的费用由用人单位和职工共同缴纳，实行社会统筹和个人账户相结合，是政府组织的强制性社会保障制度。生育保险，是指国家或者社会对生育的女职工给予必要的经济补偿和医疗保健的社会保险制度，主要是针对城镇女职工建立的，通过社会统筹，重点解决一些女职工相对集中的单位，女职工生育期间手术费、产假等福利待遇、计划生育手术费等的支出。目前，我国正在试行的生育保险就是为贯彻落实计划生育这一基本国策制定实施的。通过实行职工生育节育费用社会统筹，建立生育保险基金，为生育节育的女职工提供基本医疗保健和基本生活保障。社会福利，是指通过免费或者减费提供某种生活用品或者现金补贴，保障个人和整个社会的生存需要，改善人们的生活，保证个人和社会有发展的可能。主要包括未成年人福利、老年人福利、残疾人福利和劳动者福利，可以通过货币、劳务、实物等形式给予。如免费提供避孕节育等基本项目的计划生育技术服务就属于这一范畴。
    2．国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。
    我国目前的财力还比较弱，社会保障体系还不够完善。因此，各种商业保险公司开办的各类商业保险是对我国社会保障制度的重要补充。针对上述实际，本法规定：“国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。”保险公司开办的有利于计划生育的保险项目既包括根据计划生育专门设计的保险项目，也包括保险公司在设计和开办有关计划生育的保险时，适当照顾实行计划生育的群众。目前，保险公司开办的有利于计划生育的保险项目主要包括：独生子女平安保险、母女安康险。独生子女婚嫁保险、计划生育手术平安保险、养老保险等。保险总额达60个亿，其中16个亿为农村养老保险。
    3．有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农村实行多种形式的养老保障办法。
    在我国生产力不发达的情况下，劳动力是群众赖以生存和发展的重要条件，是农村家庭养老的主要依靠。因此，农村养老问题是我国计划生育工作的关键所在。我国虽然已经在城市基本建立了基本养老保险制度，但由于国家财力有限，各地的经济社会发展又很不平衡，还没有能够在农村建立必要的统一的养老保障制度，近阶段也不可能强制采用“一刀切”办法，由国家全部负担。因此，本法规定：“有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农村实行多种形式的养老保障办法。”
    （二）对农村实施计划生育的家庭的优先照顾措施
    广大农村是我国计划生育工作的重点和难点。对于广大农民群众来说，如果不能解决他们生产、生活中的实际问题，就不可能调动他们实行计划生育的积极性和自觉性。而各级人民政府有责任帮助农村群众解决其在实行计划生育后所出现的各种困难和问题。因此，本法规定：“地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。”
    目前，各地对实行计划生育的家庭发展经济给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠主要有：由农业、林业、水利、科技、供销等部门对实行计划生育的家庭优先进行新技术或者实用技术培训，优先发放农业贷款，优先提供致富信息和优良品种，优先扶持发展种植业、养殖业和“两高一优”农业，优先提供优秀生产资料，优先收购农副产品等。
    同时，根据各地关于计划生育的地方性法规和政府规章的规定，对于农村自觉实行计划生育的贫困家庭在享受基本的优先优惠待遇外，在扶贫措施等方面还予以优先照顾，主要有；优先发放扶贫贷款；在劳务输出或招工时，优先其家庭劳动力；适当减免劳动积累工；优先获得扶贫项目和产、供、销等方面的服务；优先发放社会救济金和困难补助；在土地承包和宅基地分配时予以优先照顾；在县、乡、村集体举办的社会保障事业中，优先得到安排等。
    三、计划生育技术服务
计划生育技术服务，是指通过手术、药物、工具、仪器、信息和其他手段，有目的地调节人的生育行为，并围绕生育、节育、不育开展相关的生殖保健服务。本法对计划生育技术服务列专章进行了规定，主要内容包括：  
（一）国家建立婚前保健和孕产期保健制度
    建立婚前保健、孕产期保健制度，是防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平的重要手段。因此，国家应当建立婚前保健和孕产期保健制度。我国《母婴保健法》对此已经作了较为详细的规定。本法从做好计划生育工作的角度再次对此作了重申，即“国家建立婚前保健、孕产期保健制度，防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平”。
    婚前保健，是对即将结婚的男女进行卫生保健服务，这是提高出生婴儿健康水平的第一道防线。婚前保健的主要内容包括：一是婚前卫生指导，即关于性卫生知识、生育知识和遗传病知识的教育；二是婚前卫生咨询，即对有关婚配、生育保健等问题提供医学意见；三是婚前医学检查，即对准备结婚的男女双方可能患影响结婚和生育的疾病进行医学检查。经检查如果发现一方患有指定传染病在传染期内或有关精神病在发作期内的，双方应当暂缓结婚；如果发现一方患有医学上认为不宜生育的严重遗传性疾病的，向男女双方提出医学意见后，经双方同意，采取长效避孕措施或者施行结扎手术后不生育的，可以结婚。
    孕产期保健，是为育龄妇女和孕产妇提供的孕期、产期保健服务，是减少出生缺陷、提高出生婴儿健康水平的第二道防线。孕产期保健的主要内容包括：一是母婴保健指导，即对孕育健康后代及严重遗传性疾病和碘缺乏病等地方病的发病原因、治疗和预防方法提供医学意见；二是孕妇、产妇保健，即对孕妇、产妇提供卫生、营养、心理等方面的咨询和指导以及产前定期检查等医疗保健服务；三是胎儿保健，即对胎儿生长发育进行监护，提供咨询和医学指导；四是新生儿保健，即为新生儿生长发育、哺乳和护理提供医学保健服务。
    （二）各级人民政府要保障公民享有计划生育技术服务
    按照本法规定：“各级人民政府应当采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，提高公民的生殖健康水平。”计划生育技术服务包括计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务。计划生育技术指导、咨询包括：生殖健康科普宣传、教育、咨询；提供避孕药具相关的指导、咨询、随访；对已经实行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术的，提供相关的咨询、随访。与计划生育有关的临床医疗服务包括：避孕和节育的医学检查；计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗；施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术；开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目。
    各级人民政府应当采取以下措施，保障公民享有计划生育技术服务：一是坚持避孕为主，经常工作为主，宣传教育为主的方针，防止和减少因意外怀孕造成的人工终止妊娠；二是依靠科技进步，继续研究开发计划生育、避孕节育的技术和方法，在提高现有避孕药具质量的同时，研制新的更为安全、高效、简便、经济的避孕药具，满足育龄群众多方面、多层次的需求；三是向实行计划生育的育龄夫妻免费提供国家规定的基本项目的计划生育技术服务，所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或由社会保险予以保障；四是合理配置和综合利用卫生资源，进一步建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育服务网络，改善技术服务设施和条件，配备技术服务人员；五是开展以技术服务为重点的优质服务。
    （三）建立、健全计划生育技术服务网络
    在我国，计划生育技术服务机构，是指由计划生育行政部门管理的、以计划生育技术服务为主要服务内容的各级计划生育科研院所、计划生育技术服务站（所、室）、指导中心和生殖健康服务中心。目前，全国已有306个地（州、市）级计划生育技术服务中心，占全国地、市总数的 81％以上；县级计划生育服务站2457个，约占全国县（市、区）总数的90％，乡（镇）服务站（所）38629个，约占全国乡（镇）总数的88％。初步形成了全国性的计划生育技术服务体系，承担了农村地区的大部分计划生育技术服务工作。从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，是指由卫生行政部门管理的、内设开展计划生育技术服务的业务科室的综合医院、卫生院、门诊部和妇幼保健院（站、所）。我国城市的计划生育技术服务工作则主要由从事计划生育技术服务的医疗、保健机构承担。同时，在农村，乡镇卫生院也承担了一部分计划生育技术服务工作。
    因此，本法规定：“地方各级人民政府应当合理配置、综合利用卫生资源。建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络，改善技术服务设施和条件，提高技术服务水平。”根据这一规定，地方人民政府在建立、健全计划生育技术服务网络时，应当遵循布局合理、规格适当、广为覆盖、方便群众的原则，在农村乡镇已有医疗机构的，不再新设计划生育技术服务机构，但现有的医疗机构必须设计划生育技术服务科室，专门从事计划生育技术服务工作；乡镇既有医疗机构，又有计划生育技术服务机构的，各自在批准的范围内开展计划生育技术服务工作；乡镇没有医疗机构，应当设立计划生育技术服务机构。同时，已有医疗机构或计划生育技术服务机构的，应当不断改善技术服务设施和条件，提高技术服务水平。
    （四）计划生育技术服务机构和从事计划生有技术服务的医疗、保健机构提供计划生育服务的范围
    计划生育技术服务机构和从事计划生育的医疗、保健机构都是我国计划生育技术服务网络的组成部分。在城市，尤其是大、中城市，由于已建立了完善的医疗保健服务网络，许多城市没有建立计划生育技术服务机构，计划生育技术服务工作由医疗保健机构承担。在农村，由于大部分县、乡除原有的医疗、保健机构外，又建立了计划生育技术服务机构，计划生育技术服务机构开展生殖保健服务、婚前检查等业务，与医疗、保健机构在业务上有交叉，有时会产生矛盾，在一定程度上影响了计划生育技术服务工作。因此，本法针对上述情况规定：“计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育，对已婚育龄妇女开展孕情检查、随访服务工作，承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。”
    根据2001年6月13日国务院颁布的《计划生育技术服务管理条例》的规定：“从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，由县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，在其《医疗机构执业许可证》上注明获准开展的计划生育技术服务项目，并向同级计划生育行政部门通报。”“计划生育技术服务机构从事产前诊断的，应当经省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门同意后，由同级卫生行政部门审查批准，并报国务院计划生育行政部门和国务院卫生行政部门备案。”
    按照本法规定，计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，开展以下几方面的工作：一是开展人口与计划生育基础知识的宣传教育。人口与计划生育基础知识宣传教育包括马克思主义人口基本理论的宣传教育，基本国情和基本国策的宣传教育，可持续发展战略的宣传教育，科学、文明、进步的婚育观的宣传教育，计划生育法律法规的宣传教育和婚育科普知识的宣传教育。二是开展孕情检查和随访服务工作。孕情检查是对已婚育龄妇女是否怀孕进行的例行检查。这是防止计划外生育的有效手段，也是计划生育的一项日常工作。随访服务则要求县、乡计划生育技术服务站的工作人员深入基层了解情况，提供计划生育的技术指导和咨询。三是承担计划生育、生殖保健的咨询和指导。计划生育、生殖保健的咨询和指导的内容包括：生殖健康科普宣传、教育和咨询；提供避孕药具及相关的指导、咨询和随访；对已经施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术的，提供相关的咨询和随访。按照本法规定，计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。四是承担计划生育技术服务工作。这里的计划生育技术服务是指与计划生育有关的临床医疗服务。属于临床医疗服务的，应当由县级以上城市的医疗、保健机构和计划生育技术服务机构承担，县级以上计划生育技术服务机构从事这些服务，应当有取得相应执业医师资格的人员并得到卫生行政部门和计划生育行政部门的批准。
    （五）国家鼓励计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广
    计划生育新技术、新药具，是指尚未进入计划生育技术产品目录，新研制或从国外引进的计划生育技术服务的新方法、新药具、新材料和新设备等。为了提高计划生育技术服务质量，保障育龄群众的身心健康，国家应当鼓励上述新技术、新药具的研究和推广。因此，本法明确规定：“国家鼓励计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广。”这就要求各级人民政府制定有利于计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广的优惠政策，加大财政投入，采取各种措施，鼓励和促进计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广。
    （六）禁止非医学需要的胎儿鉴定和选择性别的人工终止妊娠
    非医学需要的胎儿性别鉴定，是指对没有伴性遗传疾病，利用超声技术和其他技术手段对胎儿进行性别鉴定。非医学需要的选择性别的人工终止妊娠，是指没有伴性遗传疾病，仅因对胎儿性别的喜好，用人工方法（手术或应用药物）终止妊娠。在我国，非医学需要的胎儿鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为，目的是不生女孩或少生女孩，其后果是出生婴儿性别比的失调。出生婴儿性别比是一定时期（通常为一年）内，一个具有相当出生规模的人口中活产男婴与活产女婴之比，常用每100名出生女婴相对的男婴数表示。出生人口性别比长期偏高，将会产生一系列严重的社会、经济问题，影响未来的社会稳定和发展。因此，本法明确规定：“严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定；严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。”违反这一规定的，将承担严厉的法律制裁。
                                          第五讲 法律责任
      一、违反本法的行政责任
    （一）违反本法应当承担行政责任的行为
      按照本法规定，公民违反本法应当承担行政责任的行为包括：一是非法为他人施行计划生育手术的；二是利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；三是实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假计划生育证明的；四是伪造、变造、买卖计划生育证明的；五是以不正当手段取得计划生育证明的；六是计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治，造成严重后果的；七是违反本法规定，不履行协助计划生育管理义务的；八是拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的。
    按照本法规定，国家机关工作人员在计划生育工作中，违反本法应当承担行政责任的行为包括：一是侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；二是滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；三是索取、收受贿赂的；四是截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的；五是虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的。
    （二）违反本法的行政责任
    1．非法为他人施行计划生育手术等行为的行政责任。
    对违反本法规定，非法为他人施行计划生育手术的；或者利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；或者实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假计划生育证明的，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得一万元以上的，处违法所得二倍以上六倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书。
    2．伪造、变造、买卖计划生育证明或以不正当手段取得计划生育证明的行政责任。
    按照本法规定，伪造、变造、买卖计划生育证明，由计划生育行政部门没收违法所得，违法所得五千元以上的，处违法所得二倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五千元的，处五千元以上二万元以下的罚款。以不正当手段取得计划生育证明的，由计划生育行政部门取消其计划生育证明；出具证明的单位有过错的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
    3．计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治的行政责任。
    按照本法规定，计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治，造成严重后果的，依照有关法律、行政法规的规定首先应承担相应的行政责任。这里的有关法律、行政法规，是指《执业医师法》以及国务院颁布的《医疗事故处理办法》等。计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治，造成医疗事故的，要按照《医疗事故处理办法》的规定给予行政处分；造成严重后果的，按照执业医师法的规定，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其医师执业证书。
    4．违反本法规定，不履行协助计划生育管理义务的行政责任。
    按照本法规定：“违反本法规定，不履行协助计划生育管理义务的，由有关地方人民政府责令改正，并给予通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”
    5．拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的行政责任。
    按照本法规定：“拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的，由计划生育行政部门给予批评教育并予以制止；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”
    6．国家机关工作人员在计划生育工作中，违反本法应当承担的行政责任。
    按照本法规定，国家机关工作人员在计划生育工作中，有侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；或者索取、收受贿赂的；或者截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的；或者虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的行为之一，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；有违法所得的，没收违法所得。
    需要说明的是，按照本法规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”有关行政复议和行政诉讼应分别依照我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定进行。
    二、违反本法的刑事责任和民事责任
    （一）违反本法应当承担刑事责任的行为
    按照本法规定，公民违反本法应当承担刑事责任的行为包括：一是非法为他人施行计划生育手术的；二是利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；三是实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假计划生育证明的；四是伪造、变造、买卖计划生育证明的；五是计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治的；六是拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的。
    按照本法规定，国家机关工作人员在计划生育工作中，违反本法应当承担刑事责任的行为包括：一是侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；二是滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；三是索取、收受贿赂的；四是截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的；五是虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的。
    （二）违反本法的刑事责任
    根据我国《刑法》的规定：“未取得医生执业资格的人擅自为他人进行节育复通手术、假节育手术、终止妊娠手术或者摘取宫内节育器，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。”违反本法，非法为他人施行计划生育手术，利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定，或者选择性别的人工终止妊娠，或者实施假节育手术的，均可构成非法行医罪，并应依据《刑法》追究其刑事责任。
    计划生育证明属于国家机关证件中的一种，对于伪造、变造、买卖计划生育证明的行为，应按照《刑法》关于伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪追究刑事责任。根据《刑法》规定：“构成犯罪的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑”。
    根据《刑法》规定：“医务人员由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”计划生育技术服务人员违章操作，或者延误抢救、诊治，造成严重后果的，其行为如果符合《刑法》的上述规定，应当依法追究刑事责任。
    根据《刑法》规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。” 因此，如果公民有拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的行为，依照《刑法》的上述规定构成犯罪的，应当追究刑事责任。
    此外，国家机关工作人员在计划生育工作中，有侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；索取、收受贿赂的；截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的；虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的行为之一，构成犯罪的，则应当分别按照《刑法》关于故意伤害罪、侮辱罪等侵犯公民人身权、财产权的犯罪，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊类犯罪，索取、收受贿赂罪，贪污罪、挪用公款罪等犯罪的规定予以定罪量刑。
    （三）违反本法的民事责任
    对违反本法规定应当承担的民事责任，本法没有直接作出规定。但是，根据有关法律规定，计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治，造成严重后果的，依照有关法律、行政法规的规定应当承担相应的民事责任，主要方式是赔偿损失。

2002-12-27